הממשלה התנפחה, וכמעט מחצית מהשרים לא קיבלו את אמון הכנסת

הכנסת משותקת מפעילות כבר יותר משנה, מאז הקדמת הבחירות (הראשונה) בסוף 2018. בשבועות האחרונים עסקנו ב"גלובס" בהשלכות של הוועדות הלא מכונסות, במליאה השוממת ובפגרה המתמשכת.

השבוע בוצע סבב מינויי שרים, עוד סבב, בלי אישור חברי הפרלמנט כפי שמתחייב בשגרה כשהכנסת מתפקדת. ממשלת ישראל ה-34, זו שמונתה בחודש מאי 2015, גדלה ומתנפחת. באופן חריג, היא נמתחת כבר על פני שלוש כנסות, ובקרוב היא תמשיך גם לתוך הכנסת ה-23. כל זאת בלי שזכתה לאמון הכנסת כבר בערך שנה.

ראש הממשלה בנימין נתניהו פיטר והחליף שרים רבים: את נפתלי בנט, למשל, הוא פיטר ממשרד החינוך ביוני 2019, רק כדי לתת לו על מגש של כסף את משרד הביטחון בתוך 5 חודשים; סגן השר יעקב ליצמן התפטר (אי שם ב-2017) מתפקידו כשר הבריאות על רקע חוק הגיוס, רק כדי לחזור לכהן במשרת שר ב-2019; ורק השבוע חילק נתניהו את התיקים שנותרו בידיו, כשמינה את ציפי חוטובלי לשרת התפוצות, את דוד ביטן לשר החקלאות, את יפעת ביטון-שאשא לשרת העבודה והרווחה ואת יצחק כהן לשר השיכון והבינוי.

אחד הדברים המוזרים במינויים המרובים הללו שמספר חברי הממשלה, שלא זכו לאמון הכנסת, גדול מאי פעם. בימי שגרה, סעיף 15 לחוק-יסוד הממשלה קובע שכל שר המתמנה לתפקידו, צריך לזכות לאישור בהצבעה במליאת הכנסת. אולם מאז פיזור הכנסת ה-20 בדצמבר 2018, לא היה רוב לממשלה שנתניהו רצה להרכיב. כתוצאה מכך, סעיף 15 הנ"ל לא חל, ובמקומו נמצא סעיף אחר בחוק יסוד הממשלה, סעיף 30 (ד) המאפשר לממשלה יוצאת, למנות ח"כים לתפקידי שרים ללא אישור הכנסת.

החוק לא צפה את הסיטואציה

הבעיה היא שהחוק לא צפה שבמשך כנסת אחר כנסת, אף צד לא יצליח להרכיב קואליציה. וכך, ההסדר החוקתי שנועד למצב זמני (בין ממשלות) הפך לדבר הקבוע שנמשך מעל שנה.

בממשלה ה-34, הנוכחית, יש כיום 25 שרים, כולל ראש הממשלה. 11 מתוך 25 נכנסו לתפקידם ללא הצבעת מליאת הכנסת. 11 השרים מונו באישור ממשלה ולא בהליך הרגיל שבו הרשות המחוקקת מצביעה ונותנת אמון בכל אחד מן השרים האלה. מדובר בשר הביטחון נפתלי בנט, שר החוץ ישראל כ"ץ, שר החינוך רפי פרץ, שר המשפטים אמיר אוחנה, שר התקשורת דוד אמסלם, שר התחבורה בצלאל סמוטריץ', שרת העבודה והרווחה יפעת שאשא-ביטון, שר הבריאות יעקב ליצמן, שר החקלאות דוד ביטן, שרת התפוצות ציפי חוטובלי ושר השיכון והבינוי יצחק כהן.

אף אחד מן הפוליטיקאים לעיל לא זכה בהצבעת רוב במליאת כנסת. אף אחד מהם לא ישב בדיון על מהות המינוי שלו ושמע את הביקורת של האופוזיציה. אף אחד מהם לא נדרש להגיע לכנסת ולהשיב בשעת שאלות, לתת פתרונות בשאילתות, להתייצב בוועדות הכנסת ולתת דין וחשבון בתחום עשיית הממשלה.

ללא קשיים משפטיים, לפחות בינתיים

האם נתניהו הלך רחוק מדי ועשוי להיתקל בקשיים משפטיים? בשרשרת המינויים הראשונה שנעשו במהלך הקיץ, וכללו את שר החוץ כ"ץ, שר החינוך פרץ, שר המשפטים אוחנה, שר התחבורה בצלאל סמוטריץ ושר התקשורת דוד אמסלם - לא נעשתה פניה ליועץ המשפטי לממשלה לעצור את המינויים. יתרה מכך, בחודש יוני 2019 הודיע היועץ המשפטי לממשלה שהמינויים הנ"ל התבצעו לפי סעיף 30 (ד) לחוק-יסוד הממשלה.

אולם אחרי מינויו של בנט, אחרי מערכת הבחירות לכנסת ה-22 וכשהסיכויים להקמת ממשלה הלכו ופחתו, נדרש היועץ המשפטי של הכנסת, עו"ד איל ינון, לבעייתיות שבמינויים ללא אישור מליאה. בעמותת שומרי הסף הגישו עתירה לבג"ץ נגד המינוי של בנט, וינון כתב בתשובת הכנסת כי אותו סעיף 30 (ד), מתאים למצב שבו שר קודם חדל לכהן. "סעיף זה לא רלוונטי למינוי של בנט, שבו בנט לא התמנה במקום שר שחדל לכהן אלא בעקבות העברת התיק מראש הממשלה שממשיך לכהן לידיו של בנט. לשיטתנו, סעיף 30(ד) מבטא את התפיסה לפיה כאשר שר עוזב את הממשלה נוצר 'ואקום תפקודי' שקיים צורך חיוני למלא אותו, ועל כן מוצדק במקרה זה לסטות מעקרון היסוד המשטרי-חוקתי לפיו מינוי שרים מחייב את אישור הכנסת.

"ואולם עמדתנו היא כי חוק היסוד לא קובע חריג גורף לפיו כל מינוי של שר בתקופת ממשלת מעבר יהיה פטור מאישור הכנסת, והוא בוודאי אינו קובע כי שינוי בחלוקת התפקידים הפנימית בין השרים בתקופת ממשלת מעבר יהיה פטור גם הוא מאישור הכנסת".

עוד ציין ינון בתגובה לאותה העתירה כי "יש לזכור, כי ממשלת מעבר אינה נהנית מאמון הכנסת, אלא מכהנת רק מכוח עיקרון הרציפות השלטונית שנועד לשמר את המצב הקיים. לפיכך, יש לפרש את סעיף 30(ד) בצמצום ובאופן קוהרנטי עם עקרונות היסוד הקבועים בחוק היסוד, ואין מקום להרחיבו מעבר לכך".

בסיום תגובתו, ביקש ינון מבג"ץ שלא להתערב (וזאת על אף גישתו שמדובר במינוי שלא כדין) אלא להחיל את הכלל מכאן הלאה. הסיבה לכך הייתה הסתמכות ראש הממשלה על עמדות קודמות של היועץ המשפטי לממשלה. אולם גם הפעם, בינואר 2020, ראש הממשלה נתניהו ממשיך למנות שרים כאילו מדובר בממשלה רגילה ולא מתייחס לייעוץ המשפטי הנ"ל, המבקש לצמצם את הפעילות לפי סעיף 30 (ד).

גם בקרב חברי הכנסת יש התקוממות נגד חוסר הפיקוח של הכנסת על הממשלה ושריה. ח"כ עודד פורר, יו"ר סיעת ישראל ביתנו, כתב ביום ראשון האחרון ליו"ר הכנסת יולי אדלשטיין מכתב שבו דרש את הקמת ועדת הכנסת והדגיש גם את אי-אישרור השרים במליאה. "הקמת ועדות הכנסת היא לא רשות - זו חובה. הכנסת חייבת להקים ועדות כדי לפקח על ממשלה שאין לה אמון הציבור. יש בממשלה הזו שרים רבים שמונו ללא אישור הכנסת - צעד שלכתחילה הוא בעייתי מאוד במדינה דמוקרטית, ובנוסף אין לכנסת יכולת לקיים דיון באף אחת מהוועדות כדי לפקח על השרים הללו". פורר המשיך ופירט דוגמאות של מהלכים של השרים דרעי, ליצמן ואחרים, שלא ניתן לפקח ולהעביר ביקורת פרלמנטרית על פעילותם או מחדליהם. 

החוק קובע שיכולים לכהן רק 19 שרים. כך עוקפים אותו

בממשלה ה-34 מכהנים כיום 25 שרים. על פניו בניגוד למה שכתוב בחוק-יסוד הממשלה. ב-2013 שונה החוק, בהתאם לדרישת יש עתיד, ומספר השרים הוגבל ל-19. ב-2015, לקראת הקמת הממשלה ה-34, ביקש נתניהו לעקוף את הכלל ושילב בחוק היסוד הוראת שעה, שלפיה הגבלת מספר השרים לא תחול על הכנסת ה-20. ואכן, במהלך הממשלה ה-34 הגיע מספר שרי הממשלה ל-22-24, כאשר השיא הוא בשבוע האחרון עם 25 שרים.

מינוי ופיטורי שרים הוא אחד הכלים הפוליטיים החזקים ביותר שיש בידי ראש ממשלה בשיטה הפרלמנטרית, ורה"מ בנימין נתניהו עושה בכלי זה שימוש נרחב. רק לאחרונה, בדצמבר 2019 בעת הפריימריז על ראשות מפלגת הליכוד, החזיק נתניהו את הקלפים קרוב לחזה וחיכה לראות את התמיכה הפוליטית האישית בו, תוך שהוא מסכים למנות ח"כים בכירים לשרים, רק אחרי שייודע ההישג שלו בהתמודדות. לח"כ ניר ברקת, הייתה ציפייה גדולה לזכות בתפקיד שר, ולשם כך התייצב לימינו של נתניהו במהלך הפריימריז. בסופו של דבר, לא זכה בתפקיד.

אבל אם הוראת השעה לכאורה פגה וההגבלה על מספר השרים בתוקף, איך יכול נתניהו למנות מספר כה רב של שרים? נתניהו, כמו גם כל צמרת הליכוד, ידע שהוראת השעה פקעה, והנה שוב חלה מגבלת 19 השרים. אך הוא העדיף להתעלם ולהמתין לעתירות נגדו או לאיסור כלשהו מטעם היועץ המשפטי לממשלה. המודעות לבעייתיות הקיימת באה לידי ביטוי גם בהצעת החוק הראשונה והיחידה (למעט פיזור הכנסת) של הכנסת ה-21. ח"כ מיקי זוהר הספיק להגיש את ההצעה לשינוי חוק-יסוד הממשלה, כך שתוסר המגבלה. בסופו של דבר הכנסת פוזרה והצעת החוק לא עברה.

אף על פי כן, היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט איפשר לנתניהו לחרוג מן המספר 19. משרד המשפטים העניק לנתניהו פרשנות מתירנית. מבחינתם, הוראת השעה פקעה עם סיום הכנסת ה-20, אבל ממשלת המעבר הנוכחית, הממשלה ה-34, מכהנת מתוקף הכנסת ה-20, ולכן לכאורה לא חלה עליה המגבלה.