כך "מעודדים" אתכם המחוקקים לפצל דירות בסתר

לפני כעשור סוגית פיצולי הדירות תפסה כותרות והעסיקה רבות את הציבור. מאות דירות בתל אביב ובשאר ערי ישראל פוצלו כדי להשיא תשואה לבעליהן, מה שיצר תופעות חברתיות בעייתיות וכמובן בעיות תכנוניות ומשפטיות. בעוד שהמחוקק לא המציא פתרון לנושא הדירות, תחום צמודי הקרקע דווקא קיבל התייחסות, אם כי בשורה התחתונה המצב בשטח לא השתפר.

בשנת 2017, נוסף תיקון 117 לחוק התכנון והבנייה כהוראת שעה לפיצול דירות צמודות קרקע (תוקפה של הוראת השעה לחמש שנים קרי עד לשנת 2022). בהתאם לנוסח התיקון בסעיף 147 י' לחוק התכנון והבנייה, ועדה מקומית רשאית לתת הקלה לתוספת דירות למגורים בלבד, בדרך של פיצול דירה קיימת לדירה אחת נוספת וזאת בהתקיים מספר תנאים מצטברים.

בהיבט הפיזי, נקבעו מספר תנאים מצטברים להקלה עבור הדירה הנוספת. הראשון, כי הדירה שלגביה מתבקשת ההקלה היא דירה צמודת קרקע. השני, כי שטחה של הדירה שלגביה מתבקשת ההקלה הוא 120 מ"ר לפחות. והשלישי, כי שטחה של דירת המגורים שתתווסף, לא יפחת מ-45 מ"ר והיא תכלול מטבח, שירותים וכניסה נפרדים. את הפיצול ניתן לבקש גם ביחס לשטחי מרתף הבית גם אם הוא מוגדר כשטח שירות בהיתר הבנייה שניתן לפני ההקלה.

בהיבט המשפטי נקבעו עוד מספר תנאים לפיצול. על פי הוראות סעיף 147 י' לחוק. כך למשל התוכנית החלה על המקרקעין שבו מבוקש הפיצול צריכה להיות מאושרת לפני 2011, וכי הבקשה לפיצול אינה יכולה לחרוג מהמגבלה שנקבעה בהחלטת הוועדה המקומית לגבי מספר דירות המגורים המרבי שהיא תתיר לפצל לפי הוראות סעיף 147 י' בתחום מרחב התכנון שלה. בנוסף, הפיצול אינו מתאפשר ביישובים שנקבעה לגביהם בתמ"א 35 הגבלת יחידות דיור (כלומר ברוב המושבים והיישובים הכפריים לא ניתן יהיה לפצל דירות).

הבקשה לפיצול אשר מוגשת בדרך של הקלה מאפשרת גם הגשת התנגדויות על ידי כל אחד מהשכנים בסביבה. מגבלה נוספת היא שדירת המגורים שנוספה בשל ההקלה תשמש להשכרה בלבד או למגורי קרוב, בלא העברת הבעלות בה ולא יינתן לגביה היתר לשימוש חורג לשימוש שאינו למגורים.

לגבי התשלומים שיחולו בעת הפיצול חשוב לדעת כי אם הדירה המבוקשת לפיצול תהיה בשטח שמעל ל-60 מ"ר, הוועדה המקומית אמנם לא יכולה לחייב את מבקש ההקלה בהתקנת מקום חניה בתחום המגרש אבל היא יכולה לגבות מהמבקש כופר חניה עבור התקנת חניה במקום חניה ציבורית סמוך. בנוסף הוועדה המקומית אמנם לא תתנה את מתן ההקלה בהקמת ממ"ד ליחידה החדשה, גם אם קיים מרחב מוגן בדירה הקיימת ערב מתן ההקלה, אך רשאית הרשות המוסמכת להתנות את מתן ההקלה בבניית שיפורי מיגון באחד מחדרי דירת המגורים שתיווסף.

מגבלה אחרונה לאחר כל אלה, היא כמובן תשלום היטל ההשבחה. היטל השבחה החל על מבקש הפיצול יהיה בשיעור של 34% מההשבחה, כאשר מחצית ההיטל המופחת ישולם בעת קבלת ההיתר לפיצול ויתרת ההיטל ישולם בעת מימוש זכויות במקרקעין כמשמעותו בתוספת השלישית בחוק התכנון והבנייה.

נראה כי קורא שורות אלה שתכנן לבקש פיצול ליחידת דיור נוספת, התייאש מכמות ההגבלות שנקבעו בחוק כבר בפסקה השנייה או השלישית. בדיקת מצב הבקשות שהוגשו לפיצול דירות וההיתרים שניתנו מלמד כי הייאוש תפס את כולם. בקשות כמעט ולא הוגשו, היתרים כמעט שלא ניתנו והוראת שעה שנועדה כולה לשפר במעט את מצוקת הדיור או לפחות את מצוקת הדירות להשכרה, נפלה כרגיל במחוזותינו בפרוצדורה, בהגבלות, בקושי לייצר דבר פשוט שאינו מורכב ולו יכולה להיות תועלת משמעותית לשוק הדיור להשכרה.

החורים הנוספים של תיקון החוק

מגבלה נוספת לא פשוטה כלל ועיקר היא עצם הגדרת הדירות המותרות לפיצול. בסוף הוראת השעה, בסעיף ההגדרות נקבע, כי דירת צמודת קרקע שבה מותר הפיצול תהיה דירה על מגרש שלפי ייעודו מיועד לבניית ארבע דירות לדונם לכל היותר, ואשר מעליה או מתחתיה אין דירה נוספת. רק מעצם ההגדרה הזו ניתן להבין עד כמה כשל התיקון הנ"ל. מדוע שלא ניתן יהיה לפצל במגרשים בהם הצפיפות ליחידות צמודות קרקע גבוה יותר? מדוע לא ניתן יהיה לפצל יחידות דיור במגרשים המיועדים לבנייה של דירות גן/ גג? ומדוע בכלל שלא ניתן יהיה לפצל דירות מגורים גם במגרשים בהם הצפיפות אף גבוהה יותר מארבע יחידות דיור לדונם לדוגמה בבית משותף. זה היה פותר את התופעה הנרחבת של פיצולי הדירות האסורות בבתים משותפים.

ברור כי מטרת הוראת השעה הייתה לשנות את נקודת האיזון בכל הנוגע להליך אישור הקלה לתוספת יח"ד קטנות העומדת בתנאים הקבועים בסעיף. וברור שההליך נועד לאפשר פיצול בתים צמודי קרקע מתוך כוונה להגדיל באופן משמעותי את מספר יחידות הדיור להשכרה בתוך זמן קצר עם מינימום מכשולים בירוקרטים. בעוד שבמצב דברים רגיל הגשת בקשה לוועדה המקומית לתוספת יח"ד הייתה מותנת בשיקול דעת הוועדה, כאשר הנטל להוכיח קיומו של צורך תכנוני לתוספת המבוקשת מוטל על מבקש הבקשה, הרי שבהקלה לתוספת יח"ד קטנות בהתאם להוראת השעה, שיקול הדעת של הוועדה המקומית מוגבל כאשר הנטל להוכיח מדוע אין לאשר את הבקשה מוטל על הוועדה המקומית.

כוונות לחוק ומציאות לחוד

עד כמה הוועדות המקומיות מעוניינות לאפשר פיצולים? מעיון בפסיקות שונות של ועדות הערר, עולה הרושם שהוועדות המקומיות מצאו כל טענה אפשרית כדי לא לאשר פיצול דירות. זאת כאמור למרות שהוראת השעה למעשה מצמצמת באופן משמעותי את שיקול הדעת של הוועדה המקומית למתן ההקלה, הרי שבפועל מצאו הוועדות טענות יצירתיות כדי לדחות את הבקשות לפיצול.

דוגמה לכך ניתן לראות בערר שהגיש תושב שביקש לקיים פיצול נגד הוועדה המרחבית שורקות. כחלק מההליך טענה הוועדה המרחבית שורקות על היעדר תחולה להוראת השעה על ביתו של העורר. לטענת הוועדה, התוכניות החלות על מקרקעי העורר ולרבות זו שאושרה בשנת 2014, כללו הוראה האוסרת על כניסה נפרדת למרתף, ואף נקבע באותה תכנית כי כל סטייה מכך מהווה סטייה ניכרת. לכן לטענת הוועדה לא ניתן לעורר היתר לפיצול הדירה.

ועדת הערר במקרה רבינוביץ', פירטה את תכלית החקיקה והביאה גם את דברי ההסבר לחוק לפיהם, "תכליתה הייתה לקבוע 'ככלל' חובה על מתן הקלות לפיצול יחידות דיור צמודות קרקע במסגרת ניסיון להתמודד עם צורך בתוספת דירות קטנות בעקבות סירוב ועדות מקומיות בסמכות לתת הקלות בנושא זה". מדברי ההסבר לחוק ציטטה ועדת הערר את הדברים הבאים: "מוצע לקבוע כי, ככלל, ועדה מקומית תהיה חייבת לתת הקלה של תוספת דירות למגורים, בדרך של פיצול דירה צמודת קרקע לדירה אחת נוספת, בהתמלא תנאים המפורטים בהצעה, בין היתר, לעניין שטח הדירות שיתווספו עקב ההקלה" .

ועדת הערר אף קבעה במקרה רבינוביץ' כי כאשר מתקיימים תנאי הוראת השעה, אזי גם אם קיימת הוראת סטייה ניכרת לאחד מתנאים אלה בתוכנית החלה, הרי שהיא נסוגה מפני רצונו של המחוקק הראשי לאפשר את הפיצול. כך גם באשר ליצירת כניסה נפרדת ליח"ד המפוצלת.

חלק מהוועדות המקומיות שכמובן לא ממהרות לאשר את פיצולי הדירות, ניסחו מסמכי מדיניות לפיהן נוספו הוראות נוספות על הוראת השעה בקשר לאישור של פיצול הדירות. לאחר עיון בחלק ממסמכי המדיניות נראה שבכל הקשור למספר המקסימלי לפיצול יחידות דיור אותו תאשר הוועדה המקומית נמוך ביותר. לדוגמה בעיר כפר סבא אושרו לפיצול לפי מסמך המדיניות 1,622 יח"ד בלבד (לפי תיקון 117 לחוק). כמו כן נקבע כי הוועדה רשאית לסרב לפיצול דירות ברחובות שבהם קיימת מצוקת חניה ולא ניתן להוסיף חניות ציבוריות במיקום סמוך.

המספרים העגומים של "תיקון הפיצולים"

דוח מבקר המדינה שפורסם ביולי 2020 מסכם את התמונה העגומה בנוגע לתיקון 117. בדוח המבקר נכתב כי, "תיקון 117 לחוק התכנון והבנייה, שאפשר לוועדות המקומיות להנפיק היתרי בנייה לפיצולי דירות בהליך מקוצר, כמעט ולא יושם". בדוח המבקר הוצע לוועדות המקומיות כי הן ישקלו להרחיב את פעולות ההסברה בנושא תיקון 117, ויתנו לציבור מידע על האפשרויות החוקיות העומדות בפניו לפצל דירות. כמו כן הוצע לוועדות כי הן יתריעו בפני הציבור כי פיצולי דירות ללא היתר הן עבירות.

ואכן, פיצול דירות ללא היתר או שימוש בהקלה שניתנה לפי תיקון 117 הינה עבירה פלילית אשר בגינה יכולה הרשות האוכפת להגיש כתב אישום. ביוני 2016 התקבלה החלטת ממשלה מספר 1559 בנושא חיזוק האכיפה של דיני התכנון והבנייה, שאימצה את המלצות ועדת קמיניץ והורתה למשרדי המשפטים והאוצר לבצע תיקוני חקיקה לצורך יישום ההמלצות בהתאם לתיקון 116, אשר הגביר את רף הענישה בעבירות תכנון ובנייה באופן משמעותי.

בהתאם לתיקון 116 הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה מוסמכות, בין היתר, לאכוף את דיני התכנון והבנייה במרחבי התכנון שלהן. ברור כי לאכיפה יעילה ואפקטיבית של עבירות בנייה יש חשיבות ציבורית. בדרך כלל עבירות תכנון גלויות לעיני כל ולפיכך אופן התמודדות עימן משפיע גם על מידת אמון הציבור בוועדות המקומית ובגורמי האכיפה.

בפסקי דין רבים בשנים האחרונות נקבע כי התרחבותה של תופעת עבריינות התכנון והבנייה, מחייבת נקיטת גישה מחמירה ובלתי מתפשרת לצורך מיגורה של התופעה. וכך נכתב לא אחת: "לשיקול בדבר אי עידוד עבריינות ישנה חשיבות בלתי מבוטלת, וכפי שבית משפט זה ציין, לא אחת, על בתי המשפט ליתן את ידם למאבק בתופעת עבריינות הבנייה, אשר הפכה זה מכבר ל'מכת מדינה'" (רע"פ 4357/01 סבן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה).

גם דוח מבקר המדינה מיולי 2020 קובע כי טיפול הרשויות בעבירות תכנון ובנייה נמצא בכשל. על פי דוח המבקר, נעשו בחודשים יוני 2019-ינואר 2020 ביקורות בנושא הפיקוח על הבנייה בוועדות המקומיות. בין היתר נקבע בדוח המבקר כי "הרוב המכריע של הוועדות לא הכין סקר עבירות בנייה ולכן אין להן תשתית עובדתית הכרחית לקבלת החלטות מושכלות. במחציתן יש מחסור במפקחים וב-38 ועדות יש מחסור של מעל 20% ביחס לתקן המינימלי המומלץ". וכן נכתב כי "קיים מחסור בתוכניות מתאר מפורטות ביישובים ערביים והדבר עלול לגרום להתרחבות תופעת עבירות הבנייה... בדיקה בארבע ועדות מקומיות (בני ברק, גבעתיים, טירה וחוף אשקלון), העלתה מקרים של ליקויים בתהליכי אכיפה: שיהוי בפעולות אכיפה וחוסר אפקטיביות שלהן. בוועדה המקומית טירה יש תופעה נרחבת של עבירות בנייה שאינן נאכפות". מכאן, כי גם לפי דוח המבקר אין פעולות אכיפה אפקטיביות של עבירות הבנייה. ולכן עולה השאלה - מדוע גם האפשרות לפיצול דירות באופן חוקי אינה מיושמת וגם האכיפה בעניין אינה מיושמת.

התשובה לכך, ככל הנראה, מצויה בבירוקרטיה והפרוצדורה המאפיינת את המחוקק. מצד אחד המחוקק שרוצה לעודד יישום של פיצול דירה באופן חוקי, יוצר הוראת שעה מסורבלת ולא ישימה. כך לדוגמה ישאל עצמו כל בעל דירה האם שווה עבורו לעבור את מסע התלאות מול הוועדה המקומית כדי לקבל היתר לפיצול הדירה באופן חוקי וזאת רק לתקופת הוראת השעה, קרי לחמש שנים. האם ישלם בגין כך היטל השבחה לרשות המקומית לרבות העלויות שהיו לו לצורך פיצול הדירה והכנת הבקשה להיתר. האם יסכים בעל הדירה להתמודד עם התנגדויות צפויות של שכנים לבקשה שהוא יגיש. האם יסכים כי בגין הפיצול תירשם לוועדה המקומית הערת אזהרה על זכויותיו.

כל אלה, כשלצידם אכיפה מצומצמת, מעודדים בפועל פיצול דירות ללא מתן היתר. למעשה תוצאת הסרבול של החוק והאכיפה המצומצמת יוצרים עולם שלם של דירות המפוצלות באופן לא חוקי.

טענות רבות יכולות להיות לאלה שמפצלים באופן לא חוקי וטענות רבות יכולות להיות לוועדות בנוגע לחוסר האפשרות שלהם לאכוף את כל עבירות הבנייה בתחום שיפוטן. הפתרון לטענות אלה, מוצדקות או לא מוצדקות נמצא רק אצל המחוקק. מחד עליו לייעל את תיקון 117 בדומה לתקנות התכנון והבנייה (עבודות ומבנים הפטורים מהיתר) כך שיהיה ניתן לפצל דירה בצורה יעילה ומהירה. בכך כמובן יוכל המחוקק לדאוג להגדלת היצע הדירות להשכרה. מאידך על המחוקק לייעל את הליכי האכיפה ברשויות המקומיות, בין היתר, באמצעות הגדלה משמעותית של המפקחים במחלקות האכיפה, הקצאת משאבים לרשות המקומית לצורך הריסה של עבודות שנעשו ללא היתר (דבר אשר קיים ברוב מדינות העולם, שם רשות אוכפת באופן עצמאי צווי הריסה שהוצאו על ידה) וכן עוד פעולות שיביאו לאכיפה מוגברת ויעילה ולא אכיפה עצלה כפי שהיא כיום.

מכאן ומכאן, פיצול דירות היא דוגמה לחקיקה חסרה מבית היוצר של המחוקק הישראלי. הקצאת משאבים מינימלית של המחוקק למחלקות הפיקוח ברשויות המקומיות, יוצרת בסופו של דבר כאוס שלם, במקום שבו יעילות עשויה להביא לתוצאה שמגדילה היצע דירות להשכרה, ומצמצמת פעילות לא חוקית. למחוקק הפתרונים.

עו"ד סימון טוסון, שותף במשרד עו"ד הרטבי, בורנשטיין, בסון המתמחה במקרקעין ובתכנון ובנייה