התרחיש האופטימי של האוצר ל-2021: הגירעון ירד ל-8.8%, והצמיחה תגיע ל-4.9%

האוצר פרסם תחזית אופטימית להמשך השנה ולהתמודדות עם מגפת הקורונה • בתרחיש האופטימי שיעור האבטלה יעמוד על 6.5% בסוף 2021, אך הגידול באבטלה עלול להימשך בטווח הבינוני • יחס החוב יישאר גבוה, ובור של 40 מיליארד שקל יחייב את הממשלה הבאה לנקוט צעדים כואבים

הפגנה של עסקים קטנים בדרך יפו בת"א על המצב הכלכלי הקשה / צילום: כדיה לוי
הפגנה של עסקים קטנים בדרך יפו בת"א על המצב הכלכלי הקשה / צילום: כדיה לוי

בהנחה שהמשק עבר לתרחיש של התאוששות ממגפת הקורונה בפן הבריאותי והכלכלי וביוני השנה יסתיימו כל צעדי הסיוע הממשלתיים הקיימים - בהם תשלומי האבטלה במודל החל"ת והמענקים למגזר העסקי - תסתיים שנת 2021 עם גירעון של 8.8% בלבד. זאת, לעומת גירעון של 12.4% כיום. התרחיש האופטימי הזאת משורטט בתוכנית התקציב הרב שנתית, לשנים 2022-2024 שמפרסם האוצר היום (ב'). 

האופטימיות של גורמי המקצוע באוצר מבוססת על תפיסה לפיה 12 החודשים הקשים של המשבר מאחורינו ומעתה, ובייחוד החל מהמחצית השנייה של 2021 (אז נגמרות תוכניות הסיוע הכבדות ביותר), ההכנסות של המדינה אמורות לעלות משמעותית והוצאותיה יפחתו דרמטית. באופן כזה, גם ללא תוכניות פיסקליות מרחיקות לכת וללא תקציב סדור, הגירעון הממשלתי אמור להצטמצם.

התחזיות הכלולות בסקירה (סקירה שאמורה להיות תלת-שנתית ומצורפת בדרך כלל לתוכנית התקציב הרב-שנתי, הנומרטור, שהאוצר מחויב להציג לממשלה), כוללות עבור כל אחת משנות התקציב הנכללות בה תחזית הצמיחה, סכום ההוצאה הממשלתית הצפוי, תחזית הכנסות המדינה, תחזית הגירעון הכולל, מגבלת ההוצאה המותרת, סכום הגירעון המותר וכן את ההפרשים בין סכום ההוצאה הממשלתית הצפוי למגבלת ההוצאה המותרת ובין תחזית הגירעון הכולל וסכום הגירעון המותר.

בור בהיקף 39.5 מיליארד שקל

העדכונים המשמעותיים בתוכנית הנוכחית קשורים באופן ישיר למשבר הקורונה ולהתנהלות ללא תקציב מאושר לשנים 2021-2020. התנהלות במהלך שנה שלא נתקבל בה חוק תקציב מרסנת את מסגרת ההוצאה של הממשלה ומגבילה את היכולת לבצע הוצאות שוטפות וליצור התחייבויות בסיסיות לשנים הבאות. עם זאת, מציינים באוצר, כי על אף הירידה בתחזית ההוצאה בשנת 2021, על פי המסגרת החוקית הקיימת היום והתחזיות העדכניות לגבי מחויבויותיה התקציביות של הממשלה ולגבי הכנסות המדינה לשנים 2022 עד 2024, עדיין יידרשו צעדי התאמה בכל אחת מהשנים האמורות לצורך עמידה במגבלת ההוצאה ולצורך התכנסות לתקרת הגירעון הקבועה בחוק, זאת בהתאם לנתונים הידועים נכון למועד זה.

עוד אומרים באוצר כי יהיה צורך לגבש מדיניות פיסקאלית לשנים הקרובות שתשלב בין מענה מיטבי להשלכות ההתמודדות עם הקורונה לצד המשך אחריות ואמינות פיסקאלית.

על פי התוכנית המעודכנת ביחס לשנת 2021, מצוין בסקירה כי סך המחויבויות הממשלתיות עומדות על סך של 428.7 מיליארד שקל, כאשר מגבלת ההוצאה המותרת עומדת על 426 מיליארד שקל. כדי לעמוד במגבלת הגירעון המותרת על פי חוק על המדינה לעשות צעדי התכנסות בהיקף 39.5 מיליארד שקל.

צעדים אלה יביאו את הגירעון ל-8.8% בסוף השנה. וזאת, כאמור, בהנחה שלא ינתן סיוע נוסף למשק בדמות מודל חל"ת או מענקים למגזר העסקי. עם זאת, חלק קטן מתוכניות הקורונה יימשך גם לשנים הבאות: בשנים 2022, 2023 ו-2024 מתוכננות הוצאות נוספות של 3.3, 2, ו-1.1 מיליארד שקל. לאחר ההוצאות לקורונה צפוי בשנת 2022 גירעון של 4.3% תוצר וגירעונות של 3.4% ו-2.8% בשנים 2023 ו-2024.

בצד ההכנסות גם מגלים באוצר אופטימיות, בין היתר על רקע נתוני גביית המס בחודשים האחרונים שהיו במגמת עלייה. תחזית ההכנסות ממסים ואגרות לשנת 2020 אשר הוצגה בחודש ינואר 2020 (טרם משבר הקורונה) עמדה על 330.2 מיליארד שקל. במהלך השנה עודכנה התחזית בחודשים אפריל וספטמבר, בהתאם להתפתחויות הבריאותיות והכלכליות במשק. תחזית הגבייה בספטמבר 2020 עמדה על 303.7 מיליארד שקל בתרחיש התאוששות הדרגתית, שהוא התרחיש המרכזי שעליו מבוססות הערכות האוצר. התחזית בתרחיש ההחמרה עמדה על 293.1 מיליארד שקל אך ההכנסות בפועל הסתכמו ב-310.9 מיליארד שקל, סך נמוך ב-3.19 מיליארד שקל בהשוואה לתחזית טרום קורונה, אך גבוהה יותר בכ-3 מיליארד שקל מתחזית אשר פורסמה בספטמבר (תרחיש התאוששות הדרגתית).

על פי הסקירה, ההכנסות ממסים ואגרות בחודשים אפריל-מאי נפגעו משמעותית עקב המגפה והסגר בעקבותיה אך ההכנסות בחודש יוני היו גבוהות יחסית והיוו פיצוי חלקי על חודשי הסגר. בחודשים שלאחר מכן נרשמה התאוששות בפעילות הכלכלית ובהכנסות ממסים כפועל יוצא מכך, וזאת למרות ההגבלות על הפעילות הכלכלית במסגרת הסגר השני.

על הרקע הזה תחזית ההכנסות לשנת 2021 עודכנה כלפי מעלה לעומת התחזית אשר פורסמה בספטמבר 2020, וזאת בעקבות התפתחויות חיוביות בפעילות הכלכלית במשק ברבעון האחרון של 2020 וצפי להרכב צמיחה עתיר מיסוי ב-2021 (בדגש על יבוא וצריכה פרטית אשר נפגעו משמעותית בשנת 2020).

על פי הנומרטור, תחזית ההכנסות ממסים בתרחיש המרכזי של התאוששות עומדת על 330.9 מיליארד שקל ובתרחיש של החמרה במצב הבריאות והכלכלי במשק על סך של 322.4 מיליארד שקל.

יחס החוב יעלה ל-77%

התרחיש המרכזי של כלכלני האוצר מניח שמגפת הקורונה תישאר תחת שליטה לכל אורך השנה והמגבלות הבריאותיות יוסרו כליל במחצית השנייה של השנה. בתרחיש כזה צופים באוצר שהמשק יצמח ב-2021 ב-4.9%. לעומת זאת בתרחיש הפסימי, שבו לא תושג שליטה במגפה והמגבלות יימשכו לכל אורך השנה המשק יצמח השנה ב-2.8% בלבד. יחס החוב של ישראל שירד ל-60% ערב המשבר צפוי לזנק ל-72.5% ב-2020 ולהמשיך ולעלות ל-77% ב-2021, בהנחה שלא תהיה החמרה בריאותית. באוצר לא צופים שיחס החוב יתחיל לרדת מאזור ה-78% לפני שנת 2025 גם בתרחיש האופטימי, כאשר בתרחיש הפסימי יחס החוב יעלה לסביבות ה-82%, רמת חוב שעשויה להביא להורדת דירוג האשראי של ישראל.

באוצר מציינים שישראל הצליחה להתמודד בקלות יחסית עם המשבר הודות לרמת החוב הציבורי הנמוכה ערב המשבר. באשר למשבר עצמו מציניים באוצר כי הסגר השלישי לא הצליח להוריד את רמות התחלואה כמצופה מה שהביא להתארכות הסגר. אך מצד שני עוצמת הפגיעה הכלכלית של הסגר השלישי הייתה נמוכה יחסית, אם בשל היערכות טובה יותר של העסקים או בשל ציות נמוך יותר של הציבור למגבלות.

באוצר מציינים כי בשנת 2020 התכווץ התוצר של המשק ב-2.4% לעומת תחזית לצמיחה של 3% ערב המשבר. במלים אחרות משבר הקורונה "עלה" לכלכלה הישראלית בירידה של 5.4% אחוזי תוצר ב-2020 לבדה. יחד עם זאת שיעור נמוך מזה של מרבית המדינות המתועשות. שיעור הפגיעה הממוצע במדינות המפותחות (OECD) עמד על 5.5% ולמעשה רק כלכלות סין, נורווגיה, קוריאה וליטא רשמו ביצועים טובים יותר מישראל.

הסיבה העיקרית לחוסן היחסי שהפגין המשק היה היצוא, שרשם עלייה קלה במהלך המשבר, לעומת ירידה חדה שנרשמה ביצוא של מרבית המדינות המפותחות. התיירות לישראל נעצרה אומנם כמעט לחלוטין, אך כיוון שמספר התיירים הנכנסים לישראל נמוך יחסית, נגרמה פגיעה מוגבלת המוערכת בכ-4.5% מסך היצוא. "השיפור התאפשר לאור העלייה ביצוא שירותי הייטק ויצוא הגז, לצד משקל נמוך של התיירות הזרה בתוצר המקומי", נכתב בסקירה שפרסם הערב האוצר. מצד שני מציינים באוצר כי הצריכה הפרטית בישראל התרסקה ב-2020 ב-9.4%. מדובר בשיעור חד יותר מהירידה הממוצעת במדינות המפותחות - ובאוצר מייחסים זאת למגבלות הממושכות שהוטלו בישראל על העסקים והצרכנים.

בשוק העבודה תירשם 2020 כשנה שבמהלכה זינקה האבטלה לשיא של 36.1% (לאחר תחילת הסגר הראשון) ו-22.6% בעיצומו של הסגר השני. בממוצע לאורך כל השנה עמד שיעור האבטלה על 15.3%. מספר המשרות הפנויות ירד בעשרת החודשים הראשונים של השנה ב-43% בהשוואה לירידה ממוצעת של 17% במדינות ה-OECD.

באשר לשוק העבודה מעריכים באוצר כי שיעור האבטלה יירד במהלך 2021 ל-8.6% בתרחיש האופטימי, כשהאבטלה בסוף השנה תעמוד על 6.5%. 

באוצר מציינים כי גם אם ההגבלות יהיו מזעריות "קיים חוסר ודאות לגבי קצב החזרה של עובדים מחל"ת. כמו כן לא ברור מה יהיה שיעור העובדים שיפוטרו באופן קבוע. ייתכן ושינוי מבני יעלה את האבטלה בשיווי משקל בטווח הבינוני ויעיב על ההתאוששות של הצריכה הפרטית ופתיחה של עסקים חדשים". גורמים באוצר אמרו כי הם מצפים לנתוני שוק התעסוקה למרץ, שיסייעו להם להעריך את קצב התאוששות שוק העבודה ביציאה מהסגר.

צרו איתנו קשר *5988