העומס על בתי המשפט בישראל כפול מאשר באירופה. מה מצבנו ביתר המדדים?

נתונים שפרסמה לאחרונה הרשות השופטת גילו ש־25 אלף תיקים מתנהלים בבתי המשפט מעל שלוש שנים כאשר גם בפרקליטות ובמשטרה המצב בעייתי. הסחבת פוגעת בכולם: חלשים וחזקים. לפי הבנק העולמי היא מקשה על אכיפת חוזים, וזה לא המחיר היחיד. הנתונים הללו הם הבסיס לפרויקט מיוחד שאנחנו משיקים היום ובמסגרתו ננסה להתמודד עם החסמים והפתרונות. נתקלתם בסחבת? כתבו לנו i-can-help@globes.co.il

מבחינת יעילות ואיכות, מערכת המשפט הישראלית ניצבת בשורה אחת עם הממוצע האירופי - כך עולה מנתונים השוואתיים של הארגון הרב-לאומי מועצת אירופה (Council of Europe), הבוחנים תקצוב, איכות ויעילות של מערכות משפט ב-48 מדינות וטריטוריות באירופה ובאסיה. לצד זאת, כמה מדדים שנסקרים בדוח מהווים סיבה לדאגה, ביניהם הזמן המקסימלי של התדיינות המשפטית בערכאה ראשונה בתיקים אזרחיים ומסחריים, ושיעור התיקים הפתוחים המחכים להכרעה, כולל כאלה המחכים יותר משנתיים.

על פי הדוח, ברוב המדדים המקובלים ליעילות מערכת משפטית נרשם בישראל שיפור במהלך העשור האחרון. הדוח המקיף, המתפרסם מדי שנתיים, נועד להבטיח את זכויות האדם ולמנוע "עינוי דין", במטרה לוודא כי הצדק ייעשה במהירות יחסית.

במסגרת הבדיקה הארגון עוקב אחר התמשכות ההליכים המשפטיים להם זכאים מבקשי מקלט, ברקע גלי הפליטים והמהגרים שנכנסו לאירופה בשנים האחרונות. הפרסום האחרון מבוסס על נתוני שנת 2018, ומחלקת המחקר של הרשות השופטת בישראל היא זו שסיפקה את הנתונים לגבי ישראל - החברה בארגון במעמד של מדינה משקיפה.

הדוח העדכני פורסם בנובמבר האחרון, בעיצומה של מגיפת הקורונה, והוא מציג כמה מסקנות בולטות לגבי מערכת המשפט הישראלית בעשור האחרון, בהשוואה לאלו של כל מדינות אירופה, הכוללת גם את מדינות הבלקן, טורקיה, רוסיה וקזחסטאן. סך הכל, 48 מדינות וטריטוריות כלולות בדוח.

קורטוב מלח, קורטוב פלפל

מחברי הדוח, וגם מחברי גרסה בעברית של תקציר דוח קודם שפורסם לפני כשנתיים, מדגישים כי קשה מאוד להשוות בין מערכות משפט של מדינות שונות. "השוואת מידע כמותני ואיכותני ממדינות וישויות שונות בעלות היסטוריה, גאוגרפיה, כלכלה ומצבים שיפוטיים שונים, היא משימה מורכבת הצריכה להיעשות בזהירות", נכתב בדוח של מחברות הגרסה בעברית, עו"ד שני בנקין וד"ר גלי אביב ממחלקת המחקר של הרשות השופטת. "יש צורך להדגיש את הייחודיות, אשר מסבירה את השוני בין מדינה אחת לאחרת". לצד זאת, הדוח מאפשר למדוד ברמת אמינות גבוהה יותר את המגמה בכל מדינה, בהשוואה למצב שנרשם בה בעבר.

השורה התחתונה של החלק בדוח העוסק ביעילות ובאיכות מערכות המשפט היא כי משך ההליכים, מספר התיקים הממתינים ויכולת בתי המשפט להתמודד עם עומס התיקים בערכאות השונות הם "פרמטרים מהותיים ליעילות המערכת השיפוטית". על רקע הדיון הציבורי בנוגע למערכת המשפט בישראל מציג "גלובס" מדדים אלה ואחרים, ואת מיקומה של ישראל בהשוואה למדינות אחרות.

עומס תיקים: יחס כפול בין ישראל לאירופה

ישנה שונות רבה ברחבי אירופה ובמדינות שנבדקו במספר התיקים האזרחיים והמסחריים שנפתחים מדי שנה. כך לדוגמה, בפינלנד נפתחים הכי מעט תיקים (0.4 תיקים ל-100 אלף תושבים בשנה), בעוד שבבלגיה (6.6) וברומניה (6.9) נפתחים הכי הרבה. בישראל, לעומת זאת, מספר התיקים האזרחיים והמסחריים שנפתחו ב-2018 והוגשו לערכאה ראשונה עמד על 4.8 לכל 100 אלף תושבים, בעוד שהממוצע האירופי עמד על 2.2 תיקים.

גם בדיונים שהוגשו לערכאה שנייה נשמר היחס הכפול בין ישראל לאירופה. המדד משתנה כשמגיעים לערכאה הגבוהה ביותר - אז הוא מצטמצם ומתקרב לממוצע האירופי. נתונים אלה עקביים לאורך השנים האחרונות בישראל.

קצב סילוק תיקים: דמיון לממוצע האירופי

מדד סילוק תיקים בוחן כמה תיקים נסגרים בערכאות השונות מדי שנה לעומת כמות התיקים שנפתחים בהן, ומציג את התוצאה באחוזים. רוב מדינות מערב אירופה מחזיקות בשיעור של 100% ואף גבוה מכך. כך, שלכל הפחות קיים שוויון בין מספר התיקים שנפתחים לאלה שנסגרים, מה שנחשב לקצב סילוק תיקים חיובי.

על פי הדוח, ב-2016 הפגינה ישראל שיעור נמוך מכך (97%), שתרם להצטברות תיקים פתוחים בשל "אי-ספיקה" של המערכת. הנתונים העדכניים לגבי שנת 2018 מראים כי מערכת המשפט הישראלית "השוותה" את קצב סילוק התיקים עם הממוצע האירופי, והוא עומד כעת על 100%.

עם זאת, ישראל הוכיחה בעבר יכולות מרשימות יותר, כשב-2014 רשמה שיעור של 102% בקצב סילוק תיקים. מחברות התקציר הישראלי מסבירות את הירידה במדד בעובדה שבשני הדוחות האחרונים נוספו לשקלול תיקי בית משפט השלום - הנדונים בערכאה ראשונה - גם תיקי בית המשפט המחוזי הנדונים גם כן בערכאה הראשונה. לדבריהן, תוספת זו מסבירה את הירידה בקצב סילוק התיקים במחזור ההערכה הנוכחי בשנת 2016, "מתוך מחשבה כי טיפול בתיקים הנדונים בערכאת המחוזי אורכים זמן רב יותר".

שיעור הזמן להכרעה שיפוטית

מדד הזמן בוחן את "הזמן התיאורטי הדרוש עבור תיק במלאי על מנת שיגיע לסיומו בבית המשפט לאור קצב העבודה בבית המשפט של אותה מדינה". הוא מחושב על ידי חילוק מספר התיקים הפתוחים במלאי במספר התיקים הסגורים, והכפלתם ב-365 - מספר ימי השנה. כלומר, המדד לא מתייחס לזמן הממוצע להליך משפטי בערכאות השונות, והוא מהווה אינדיקטור בלבד ל"משך המקסימלי" של ההליכים, המאפשר לרמוז על אורך ההליכים השיפוטיים במדינות מסוימות.

בעוד שהממוצע הכלל-אירופי במדד התמשכות הליכים עומד על 201 ימים, ישראל ניצבת במקום ה-9 (מתוך 48 המדינות והטריטוריות), עם שיעור של 314 ימים לתיק בערכאה ראשונה בתחום המסחרי והאזרחי. בעוד רוב המדינות שנבדקו נמצאות מתחת לישראל בדירוג זה, איטליה (527 ימים), יוון (559 ימים) וצרפת (420 ימים) ניצבות מעליה. בהולנד המשך המקסימלי של תיק בערכאה ראשונה עומד על 110 ימים בלבד, ובשוויץ 111 יום.

על אף שקשה להסיק מדירוג זה על כלל העיכובים במערכת המשפט הישראלית, יש לציין כי המערכת הישראלית מפגינה שיפור יחסי בהשוואה לעצמה על פני זמן: ב-2012 עמד שיעור הזמן להכרעה שיפוטית על 340 ימים; ב-2014 ירד ל-334; ל-333 בשנת 2016; ול-315 בנתונים האחרונים שסופקו ב-2018. בדומה למדד עומס התיקים, גם במדד זה הדיונים בערכאות הגבוהות יותר נמשכים בשיעורים קרובים יותר לממוצע האירופי.

בנוסף, שיעור הזמן להכרעה שיפוטית בערכאה ראשונה בתחום הפלילי (122 יום) קרוב מאוד לממוצע הכלל-אירופי (113 יום).

תיקים פתוחים או בני יותר משנתיים

על מנת לאמוד בצורה טובה יותר את משך הזמן שבו מתנהלים תיקים במדינות השונות, ובכך להבטיח סטנדרט של "זמן סביר" בניהול תיקים, החלה מועצת אירופה לפני כשנתיים למדוד לא רק את הצטברות "תיקי מלאי", תיקים שעדיין פתוחים, אלא גם את שיעור התיקים בני יותר משנתיים מתוכם. במדד זה ישראל רושמת יחס כפול לממוצע האירופי.

שיעור התיקים הממתינים להמשך דיון עלה בישראל בעקביות בשנים האחרונות. ב-2018 הוא הגיע למספר שיא של 370 אלף מקרים, לעומת 337 אלף ב-2012. גם שיעור התיקים שהדיונים בהם נמשכים יותר משנתיים עלה, והוא עמד ב-2018 על 17.6% מתוך התיקים הפתוחים, בהשוואה ל-15.3% בשנת 2016. במספרים מוחלטים, עמד מספר התיקים הפתוחים שנמשכים כבר יותר משנתיים בתחום המסחרי והאזרחי בערכאה ראשונה על 65 אלף בשנת 2018. בנתונים לפי תושב, בישראל יש 4.1 תיקים פתוחים ל-100 אלף תושבים, לעומת ממוצע כלל אירופי של 2.4 תיקים פתוחים. זהו יחס דומה לכמות התיקים שנפתחים מדי שנה, לגבי ישראל והממוצע האירופי.

ישראל זוכה ליעילות סטנדרטית

לסיכום כל המדדים הבוחנים את היעילות ואת האיכות של מערכות המשפט במדינות אירופה ואסיה, מחשב הדוח את המצב הסופי: ישראל זוכה להגדרה של "יעילות סטנדרטית", כמו רוב מדינות מערב וצפון אירופה, ואפילו עם מרוקו וטורקיה. צרפת, לעומת זאת, נמצאת בקטגוריה של "אזהרה", בשל קצב סילוק תיקים נמוך ושיעור זמן עד להכרעה שיפוטית גבוה, איטליה נמצאת בקטגוריה של "מאבק במלאי תיקים", וספרד בקטגוריה של "יצירת מלאי תיקים".

לראשונה מזה עשורים, איטליה תיישם רפורמה שתשים קץ לסחבת משפטית

סוגיית סרבול מערכת המשפט וטענות לסחבת משפטית המונעת שגשוג כלכלי וצמיחה עמדו בראש הכותרות באיטליה בחודש האחרון. זאת, ברקע רפורמה מקיפה שראש הממשלה מריו דראגי מנסה לקדם בתחום, אחרי עשרות שנים של קיפאון. מערכת המשפט האיטלקית נודעת לשמצה במשך הזמן הארוך של ההליכים בה, במיוחד בתחום האזרחי: שיעור הזמן להכרעה עומד על 527 יום, בהשוואה לממוצע אירופי של 201 יום.

דראגי הסביר את הצורך ברפורמה בעובדה שמשקיעים רבים מחוץ למדינה חששו להסתבך בהליכי ערעור ממושכים ויקרים, וחלקם העדיפו לא להיכנס כלל לשוק האיטלקי מסיבה זו. כעת, כאשר איטליה עומדת לפני שורת רפורמות מקיפות שילוו השקעה אירופית של יותר מ-200 מיליארד אירו על פני חמש השנים הקרובות, מנסה ראש הממשלה - שמונה על ידי הנשיא כמועמד מוסכם לראשות ממשלת אחדות - ליישם אותה.

ראש הממשלה האיטלקי, שעמד בעבר בראש הבנק האירופי המרכזי (ECB) ונחשב למי שאמור לחלץ את איטליה מהבוץ הכלכלי שבו היא נמצאת בעשורים האחרונים, לא היסס להעמיד השבוע את הרפורמה במערכת המשפט להצבעת אי-אמון בפרלמנט האיטלקי. הוא זכה בהצבעה, ובכך קיבל מנדט לקידום הרפורמה. למעשה, הרפורמה היא חלק מהתוכניות שרומא הגישה לאיחוד האירופי במטרה לקבל ממנו את מאות מיליארדי האירו, שחציים מענק וחציים הלוואה.

בין השאר, הרפורמה קובעת זמן מקסימלי להליכי ערעור. בעקבות התנגדות של תנועת "חמשת הכוכבים" החברה בקואליציה, הודיע משרד המשפטים האיטלקי כי יוחרגו מזמן מקסימלי זה משפטים בתחומי הטרור, הפשע המאורגן, סחר בסמים ואלימות מינית. עד כה, אחת הטקטיקות של נאשמים היתה "למרוח" את המשפט באמצעות דיונים וערעורים עד שתחול התיישנות על ערעור על המקרה. כעת, בעקבות הרפורמה, תבוטל ההתיישנות מהרגע שבו ניתנה הכרעה בערכאה הראשונה, לצד קביעת לוח זמנים מזורז לערעורים לערכאות הנוספות.

על פי הצעת שרת המשפטים מרתה קרטביה, אם הערעור הראשון לא יסתיים בתוך שנתיים והשני בתוך שנה - למעט במקרים שבהם העונש אפשרי על העבירה הוא מאסר עולם - יבוטל המשפט ללא פסק דין. עם זאת, שופטים יוכלו להכריע האם להחריג מקרים מנוהל זה. במקביל, המדינה תגדיל את כוח האדם של המערכת המשפטית, ותעודד הגעה לעסקאות טיעון. "המטרה היא להבטיח מערכת שיפוטית מהירה, המכבדת את הזמן המקובל וההוגן למשפט", אמרה קרטביה.

מערכת המשפט האיטלקית נודעה בעבר הודות לכמה מקרים מתוקשרים של פוליטיקאים מקומיים שנרדפו על ידי מערכת החוק, שבסופו של דבר זוכו לאחר משפטים של שנים. במקרים אחרים, כמו זה של ראש הממשלה סיליביו ברלוסקוני, חמקו הנאשמים פעם אחר פעם מפסק דין בעזרת עיכוב משפטים והחלת ההתיישנות עליהם.