בלי שיקולים כלכליים, בלי תיעוד ובלי בקרה: כך התקבלו ההחלטות הדרמטיות במשבר הקורונה

ההחלטות על הטלת סגר או מגבלות נוספות על המשק בשל מגפת הקורונה התקבלו מבלי שיוצגו למקבלי ההחלטות ההשלכות הכלכליות של צעדים אלה; ההחלטות על חלוקת מעל 200 מיליארד שקל כסיוע למשק התקבלו לפי הנחיות ראש הממשלה וללא תיעוד במשרד האוצר ובמועצה הלאומית לכלכלה לגבי אופן קביעת היקפה הכולל של תוכנית הסיוע והסעיפים בה, וללא התייחסות לתרחישים אפשריים של התפתחות המגפה ולבחינת יעילות הסיוע; הבקרה על "קופסאות הסיוע" (סיוע מחוץ למסגרת התקציב) נוהלו בקובצי אקסל ובמקומות שונים במערכות הממוחשבות של תקציב המדינה ללא מערכת כוללת ששכללה את הנתונים, והתגלו אי-התאמות בין הרישומים של אגפי האוצר השונים בנוגע לניצול התקציב בחצי מתוכניות הסיוע.

כך, קובע מבקר המדינה מתניהו אנגלמן, התקבלו ההחלטות הדרמטית במדינה בתקופת המשבר הכלכלי והבריאות העולמי - בלי לשקול שיקולים כלכליים, בלי תיעוד ובלי בקרה.

בדוח מצביע מבקר המדינה על ליקויים בהיערכות המקדימה לסיכוני מגפות, עבודת המטה לגיבוש תוכניות הסיוע הכלכלית להתמודדות עם משבר הקורונה, מימוש התוכניות, הבקרה עליהן והתחשבות בשיקולים כלכליים בעת קבלת ההחלטות במהלך משבר הקורונה. 

"תוכניות הסיוע ננקטו בחלקן ללא עבודת מטה סדורה"  

הליקויים, המתפרסמים בפרק מיוחד של דוח מבקר המדינה על ההתנהלות התקציבית בתקופת הקורונה, מתייחסים לתקופת כהונתה של הממשלה הקודמת בראשות ראש הממשלה לשעבר בנימין נתניהו ובתקופת כהונתו של שר האוצר ישראל כ"ץ. מדובר בתקופה בה רבים מבכירי האוצר עזבו - בהם מנכ"לית האוצר לשעבר קרן טרנר וראש אגף התקציבים שאול מרידור - בין היתר בשל טענות שהעלו על התנהלות שר האוצר במסגרת הליכי קבלת ההחלטות בנוגע להתמודדות עם מגפת הקורונה. 

בין היתר קובע המבקר כי "אי-היערכותו הכוללת של משרד האוצר לפעולות הנדרשות ממנו במצב של התפרצות מגפה, באה לידי ביטוי בכך שהתוכניות לסיוע כלכלי לציבור ולעסקים ננקטו בחלקן ללא עבודת מטה סדורה וללא הבחנה מיטבית לגבי חלקים מהציבור ומענפי המשק שנפגעו יותר מענפים אחרים".

באשר לאופן קביעת היקפה הכולל של תוכנית הסיוע ובחינת יעילותה, המבקר מציין כי ראש המועצה הלאומית לכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה כי היקף התוכנית נקבע לפי הנחיית ראש הממשלה, לאחר שהמועצה הלאומית לכלכלה בחנה את השיעור מהתוצר הלאומי של תוכניות סיוע במדינות אחרות, אך "בביקורת לא נמצא תיעוד במשרד האוצר ובמועצה הלאומית לכלכלה לגבי אופן קביעת היקפה הכולל של תוכנית הסיוע שהוכרזה ולתתי-הסעיפים בה, והתוכנית לא כללה התייחסות לתרחישים אפשריים של התפתחות המגפה ולמועדי בחינה של אפקטיביות התוכנית". 

"הקופסה מחוץ למסגרת התקציב"

היעדר תקציב מדינה לשנת 2020 הביא לכך שהממשלה פעלה בכל שנת 2020 בהתאם למסגרת תקציב המשכי (1/12) על בסיס תקציב שנת 2019, אשר נקבע בחודש מרץ 2018. בנסיבות נדרשה המדינה להשתמש במנגנון "קופסה מחוץ למסגרת התקציב" על-מנת לתקצב את הסיוע למשק להתמודדות עם משבר הקורונה. סך כל תוכניות הסיוע להתמודדות עם נגיף הקורונה שעליהן החליטה הממשלה בשנת 2020 (כולל רכיבי אשראי ותזרים) עמד על כ-202.3 מיליארד שקל.

המבקר ציין כי בקרת התכנון לעומת הביצוע התקציבי של התקציב הייעודי להתמודדות עם משבר הקורונה בהיקף של כ-85 מיליארד שקל ("הקופסה מחוץ למסגרת התקציב") נוהלו בשנת 2020 באמצעות קובצי אקסל בד-בבד עם ניהולם בסעיפים שונים במערכות הממוחשבות של תקציב המדינה, ולא במערכות הכוללות מנגנוני בקרה ממוחשבים כדי למנוע טעויות ושיבושים.

בביקורת נמצאו אי-התאמות בין רישומי הבקרה של אגף החשב הכללי על נתוני התכנון והביצוע של התוכניות הכלכליות (שמקורן בנתונים מאגף התקציבים וממשרדי הממשלה) ובין נתוני התכנון והביצוע שמסרו אגף התקציבים ומשרדי ממשלה למשרד מבקר המדינה - לגבי 5 תוכניות מתוך 10 תוכניות שנבדקו. 

האם המדינה יכלה להיערך מראש?

אחת השאלות הדרמטיות שעולות מדוח המבקר באשר להתמודדות עם הקורונה היא האם המדינה יכלה להיערך מראש לתרחיש של מגפה קשה וההשלכות הבריאותיות והכלכליות. מדוח המבקר עולה כי הגם שכבר ב-2018 גובשה תוכנית להתמודדות עם מגפה, משרד האוצר לא השלים בניית התוכניות הכלכליות כמענה להשלכות כלכליות של התפרצות מגפה דוגמת מגפת הקורונה.

מדובר בתוכנית שעודכנה בפברואר 2018, במסגרתה נקבעו בין היתר מצבי כוננות, לקביעת תפקיד רשות החירום הלאומית (רח"ל) כגוף מטה מתאם לבניית מוכנות של משרדי הממשלה ורשויות נוספות, לקביעת תוכנית חלוקת תרופות וחיסונים ולקביעת תפקידו של פיקוד העורף. גורמי המשק החיוני היו אמורים להיערך מבעוד מועד להשפעות מגפה בהתאם לתרחיש ייחוס ולגבש אסטרטגיית מענה, אך בפועל לא נעשתה כל היערכות.

המבקר מציין בדוח כי אגפי משרד האוצר, וכן רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון לא השלימו את עבודת המטה ולא נערכו בפן המקצועי להתפרצות מגפה, ובין היתר לא ערכו בחינה של ההיבטים הכלכליים המייחדים מצב חירום הנובע מפנדמיה והכנת תוכנית מגירה לביצוע תקציבי, ולא ערכו עבודת מטה לבחינת ההשלכות הכלכליות של התפרצות מגפה הכוללת הערכת היקפי ההוצאה הממשלתית, הערכת השפעת ההתפרצות על החוב הממשלתי, תחזית להכנסות המדינה לצןרכי ניהול החוב ומימון הגירעון.

בתשובת האוצר לביקורת נכתב כי "לקח משמעותי שנלמד מהקורונה הוא שהתפרצות של פנדמיה אינה צפויה, ובהתאם שהצעדים והמנגנונים שצריך לנקוט כדי להתמודד עמה לא בהכרח ניתנים לחיזוי. בהתאם, סביר להניח כי תוכניות מגירה שעשויות היו להיות מותאמות לתרחישי ייחוס סבירים בנסיבות שקדמו לפרוץ התחלואה בקורונה, לא היו מותאמות למגפה זו".