החוק הנורווגי: קומבינת ג'ובים או חיזוק לדמוקרטיה?

בשנה וחצי האחרונות הפך "החוק הנורווגי" לצירוף מילים שהוא כמעט ביטוי נרדף לשחיתות או לג’ובים שהשלטון מחלק בנדיבות לאנשיו. זה התחיל במרץ 2020 עם כינונה של ממשלת נתניהו-גנץ, והחריף עם הקמת הממשלה הנוכחית. "קיבלנו ממשלה שאף אחד מהשרים שלה כמעט לא מגיעים לישיבות המליאה של הכנסת. אתה יודע למה? כי יש להם נורווגי. אפילו בנורווגיה אין כזאת ממשלה נורווגית", אמרה בתחילת החודש שעבר ח"כ קטי שטרית מהליכוד.

כיצד הפך חוק שקרוי על שמה של מדינה שלרוב דווקא משמשת מודל להתנהלות אידיאלית ומעוררת קנאה, לסמל הפוליטיקה המלוכלכת? למה בעצם אנחנו מכנים אותו כך, ואיך הוא נראה בנורווגיה עצמה ובמדינות אחרות שדומות לה? כששר השיכון זאב אלקין מתקווה חדשה נדרש להגן על החוק בסוף יולי הוא הסביר שהביטוי של החוק אצלנו הוא כאין וכאפס לעומת מה שעושים בארץ הפיורדים. "בחוק הנורווגי באירופה, באותן מדינות בהן הוא מופעל, הוא מופעל במאה אחוז. רק אצלנו המציאו את הפטנט הזה שרק שר אחד מתפטר. במצב הנורמלי של החוק הנורווגי... יש הפרדה מוחלטת, (ו)השרים הם לא חברי כנסת", אמר במהלך ריאיון ברשת 13.

מיד נגיע לביטוי של החוק הזה באירופה ובהיגיון שעומד מאחוריו, אבל קודם סקירה קצרה על תולדות "החוק הנורווגי" בישראל. מדובר על שני סעיפים בחוק יסוד: הכנסת, 42ג’ ו-43, שמאפשרים לח"כים שמתמנים לשרים או לסגני שרים לוותר על מקומם בכנסת, אך לחזור אליה אם יתפטרו מהממשלה.

הסעיפים הוכנסו לראשונה לחוק היסוד לאחר בחירות 2015, אך אז הם אפשרו רק לשר אחד מכל סיעה להתפטר מהכנסת. עם הקמת ממשלת החילופים הקודמת, שכללה שרים רבים, החוק כבר הורחב וקבע שכשליש מחברי הסיעה יוכלו להתפטר לטובת כהונה בממשלה, אך לא יותר מחמישה ח"כים מכל סיעה. עם הקמת הממשלה הנוכחית, החוק הורחב אף יותר, וכעת יכולים להתפטר מהכנסת כמחצית חבריה של כל סיעה, עם מגבלה של עד חמישה ח"כים. שינוי החקיקה הזה הביא לנתון שיא של 21 ח"כים "נורווגים", כשישית מהכנסת, שנכנסו אליה כדי להחליף שרים וסגני שרים שהתפטרו.

דלת מסתובבת

ומה קורה בעולם? החוק שבו אנחנו עוסקים רלוונטי למדינות שבהן יש משטר פרלמנטרי - כמו בישראל, במרבית מדינות אירופה, וגם בקנדה, הודו, אוסטרליה וניו-זילנד - שבמסגרתו ההפרדה בין הרשות המחוקקת למבצעת היא אינה מוחלטת, ונוצר מעין "מיזוג רשויות". יש מדינות בעלות משטר פרלמנטרי שהגישה שלהן היא קיצונית לצד אחד. באוסטרליה ובניו-זילנד, לדוגמה, החוק מחייב שהשרים יהיו חברי פרלמנט, למעט לתקופות קצובות וקצרות במקרה של התפטרות או בחירות. בבריטניה אין חוק כזה, אבל זו המוסכמה. זכורים לא מעט מקרים שבהם אדם קיבל מינוי לבית הלורדים כדי שיוכל לכהן כשר זוטר למרות שלא נבחר לפרלמנט.

פה זה לא אירופה

ישראל, כפי שראינו, נמצאת איפשהו באמצע. עוד לפני שחוקק "החוק הנורווגי" היו לנו שרים שאינם חברי כנסת (יעקב נאמן כיהן כשר המשפטים בממשלות נתניהו הראשונה והשנייה בלי שהיה ח"כ, ושאול מופז היה שר הביטחון של אריאל שרון למרות שנכנס לכנסת רק לאחר בחירות 2006), אבל מדובר במקרים חריגים, וכמעט תמיד שרים באו מתוך הפרלמנט. כיום, כאמור, החוק מאפשר לחלק מהשרים להתפטר אך לא מחייב אותם לעשות זאת.

ויש גם דמוקרטיות פרלמנטריות שהגישה שלהן היא קיצונית לכיוון ההפוך. אחת מהן היא נורווגיה. אבל כפי שמציינת ד"ר חן פרידברג, עמיתת מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה ומרצה באוניברסיטת אריאל, יחד עם נורווגיה אפשר למנות גם את הולנד, בלגיה, שוודיה, פורטוגל, אסטוניה וצרפת.

כך, סעיף 62 לחוקה הנורווגית קובע: "חברים במועצת המדינה (הכינוי לגוף השרים הבכירים בנורווגיה) לא רשאים להגיע לישיבות של הסטורטינג (הפרלמנט הנורווגי) כחברי פרלמנט כל עוד יש להם מושב במועצת המדינה". הכלל הזה חל גם על ראש הממשלה עצמו.

כששר מתפטר מהממשלה בנורווגיה, וגם בחלק מהמדינות האחרות שציינו, הוא יכול לחזור לפרלמנט. "זה הסדר של דלת מסתובבת", מסבירה ד"ר פרידברג. "לחבר הפרלמנט שנכנס במקום השר יש את כל הזכויות, אבל הוא על תנאי. אם השר מחליט שהוא מתפטר, או שהמפלגה שלו עוזבת את הקואליציה, חבר הפרלמנט החדש מאבד את המקום שלו. בהולנד ובצרפת, לעומת זאת, אי אפשר לחזור לפרלמנט, ומי שמחליפים את השרים הופכים לחברי פרלמנט קבועים.

בדרך למשטר נשיאותי?

כפי שאפשר לראות, הגישה הנורווגית היא נוקשה בהרבה גם מהגרסה המורחבת שמונהגת כעת בישראל ונקראת על שמה. אז מה עומד מאחורי ההחלטה של מדינות כמו נורווגיה ודומותיה לנהוג כך? "המדינות האלו רוצות לחזק את הפרדת הרשויות, וזו בעצם הליכה לכיוון המשטר הנשיאותי", מסבירה ד"ר פרידברג. "בנורווגיה הלכו עוד צעד בכיוון הזה, ולא ניתן לפזר את הסטורטינג לבחירות מוקדמות".

אפשר להתווכח על הגישה הנורווגית, אך הרושם הוא שמדובר בהחלטה שנובעת מסיבות עקרוניות. בישראל כמו בישראל החוק והרחבתו הם פשוט תולדה של צורך פוליטי נקודתי. לפי ד"ר פרידברג, המקבילה הישראלית נוצרה כדי שהקואליציה הצרה תהיה מסוגלת להשתתף בפעילות הפרלמנטרית, מכיוון ששרים לא יכולים להשתתף בדיוני הוועדות או להגיש הצעות חוק פרטיות.

האם זה בהכרח אומר שמה שנעשה בתקופה האחרונה בישראל הוא רע? ד"ר פרידברג מקווה שמתוך שלא לשמה יבוא לשמה. "זו דרך אלגנטית להגדיל את הכנסת", היא אומרת. "הכנסת שלנו מאוד קטנה ביחס לעולם, ויש הרבה עומס על הח"כים, למשל עם חברויות בכמה וכמה ועדות. בנורווגיה מספר המושבים הכולל בוועדות דומה למספר כלל חברי הפרלמנט, כך שכל אחד חבר בוועדה אחת בלבד. אבל הוספת עוד חברי כנסת לא תעבור ציבורית, אז אם הדרך היא באמצעות חוק נורווגי - אז זו גם דרך".