האם היה ידוע מראש שלקרן העושר ייקח לפחות עשור להתחיל לפעול?

מתי תתמלא סוף-סוף "קרן העושר" שאמורה לשמש את הדורות הבאים? ניסינו להבין • המשרוקית של גלובס

לפני כשבע שנים התקבל בכנסת החוק שמתוקפו הוקמה "קרן העושר". זאת הקרן שאליה אמורים היו לזרום חלק מרווחי החברות שנהנות ממשאבי הטבע של ישראל, והבסיס לה הוא המלצות ועדת ששינסקי שפורסמו כבר לפני כעשור. אלא שהשנים חולפות והקרן לא מתמלאת. כשח"כ יובל שטייניץ, שכיהן כשר אוצר בתקופת ועדת ששינסקי, נשאל על כך בראיון ברדיו 103 FM הוא הודה כי "קרן העושר באמת לא התמלאה עדיין", אבל טען שזה היה ידוע מראש. "זה נאמר בוועדת ששינסקי, שרק אחרי 10 או 12 שנים היא תתחיל להתמלא בצורה משמעותית", הסביר.

הרעיון שמאחורי "קרן העושר", ששמה הרשמי הוא "הקרן לאזרחי ישראל", שאול מקרנות דומות שהוקמו בעולם, לרוב כתוצאה מגילוי משאבי טבע רווחיים. הקרנות נועדו למנוע עלייה לא רצויה בשער המטבע המקומי (מה שמכונה "המחלה ההולנדית"), וכן להבטיח שההכנסות המרובות יתורגמו לצמיחה כלכלית וישמשו גם את הדורות הבאים. לפי "חוק ששינסקי", המס אמור להתחיל להיות משולם רק לאחר שחברות הגז החזירו את השקעתן ב-150% (או 200% במקרה של תמר) - אז עליהן לשלם לקרן החל מ-20% ועד 50% מהרווח. חוק הקרן לאזרחי ישראל קובע כי הקרן תתחיל לפעול רק לאחר שיצטברו בקופתה מיליארד שקל. 

אלא שבניגוד למשתמע מדבריו של שטייניץ, התחזיות של המומחים ומקבלי ההחלטות בעת הדיונים על הקרן דווקא היו אופטימיות מאוד. ממש באותו יום שבו התראיין שטייניץ התקיים בכנסת דיון בוועדה המיוחדת לעניין קרן העושר, ובמהלכו הודה המשנה לנגיד בנק ישראל, אנדרו אביר, כי המדינה ציפתה שבשלב הזה כבר יהיו בקופת הקרן סכומים גבוהים בהרבה. 

ואכן, במצגת המקורית שחיבר בנק ישראל והוצגה בכנסת ב-2013, העריך הנגיד דאז, סטנלי פישר, כי תוך כעשור, כלומר עד שנת 2022, יצטברו בקרן 3.9 מיליארד דולר - יותר מ-14 מיליארד שקל לפי שער המטבע אז. את רף מיליארד השקלים שלאחריהם מתחילה הקרן לפעול היא הייתה אמורה לחצות כבר ב-2018.

בפועל, כפי שהודה גם שטייניץ, כיום נמצאים בקרן רק כ-750 מיליון שקל שחלקם הגיעו בכלל מחברת כיל שרווחיה אינם קשורים לגז. למעשה, התשלום הראשון מקידוחי הגז הנוכחיים הגיע רק בדצמבר 2020, ולפי התחזית המעודכנת של האוצר רק בשנת 2030 יצטברו בקרן כ-5 מיליארד דולר.

 
  

אז ממה נובע הפער הגדול בין התחזיות הוורודות מהעבר לקרן הריקה נכון להיום? באותו דיון שהתקיים בחודש שעבר בכנסת הסביר ד"ר עדי ברנדר, מנהל אגף בחטיבת המחקר של בנק ישראל, כי היו לכך שתי סיבות עיקריות. מצד אחד, מחירי הגז שמייצאות החברות צנחו באופן שקשה היה לצפות, מה שהקטין את רווחיהן. מצד שני, לדבריו, החברות שהקידוחים בבעלותן ביצעו לאורך השנים הגדלה מלאכותית של הוצאותיהן באופן שקיזז את הרווחים שהציגו, מה שבהכרח הוביל למס מופחת שנגבה מהן. 

בתגובה שהעביר אלינו שטייניץ הוא ערך הפרדה - שלא הייתה בציטוט המקורי -  בין מאגר תמר, שלדבריו גם "לפי ועדת ששינסקי, הכספים המשמעותיים (ממנו) לקרן העושר... צריכים להגיע תוך 10 עד 12 שנים", לבין מאגר לוויתן, שם לדבריו ההנחה הייתה שהכסף לקרן העושר יתחיל לזרום כבר ב-2018, אך "לצערנו הפיתוח נתקע לגמרי עד למתווה הגז".

בדקנו גם את טענתו של שטייניץ שלפיה לפחות בכל מה שנוגע לתשלומים שיגיעו לקרן ממאגר תמר היה ידוע שהדבר ייקח 10 עד 12 שנים. כדי לקבל אינדיקציה לצפי תשלומי המס ממאגר תמר לאחר קבלת חוק ששינסקי, בחנו את דוחות חברת דלק קידוחים הציבורית משנת 2012. החברה, שבבעלות יצחק תשובה, צפתה אז כי כבר ב-2018 היא לבדה תדרש לשלם לקרן 87 מיליון דולר. ב-2019 היא כבר חזתה תשלום של יותר מ-136 מיליון דולר. דלק קידוחים החזיקה רק 15% ממאגר תמר, כך שסך התשלום מהמאגר לקרן היה צריך לעמוד כבר ב-2019 - שמונה שנים לאחר חוק ששינסקי - על כ-900 מיליון דולר, שהם כ-2.9 מיליארד שקל.

בשורה התחתונה: דבריו של שטייניץ לא נכונים. בעת חקיקת "חוק ששינסקי" ב-2011 התחזית הרשמית של בנק ישראל הייתה כי תוך כעשור תצבור הקרן כ-14 מיליארד שקל. בפועל, כיום, שבע שנים לאחר החוק שמכוחו קמה הקרן נצברו בה פחות ממיליארד שקל, והצפי המעודכן הוא שרק בשנת 2030 יצטברו בה כ-5 מיליארד דולר (כ-16 מיליארד שקל).

תחקיר: אורי כהן

לבדיקה המלאה לחצו כאן

שם: יובל שטייניץ
מפלגה: הליכוד
תאריך: 13.9
ציטוט: "אז קרן העושר באמת לא התמלאה עדיין, שזה נאמר בועדת שישינסקי שרק אחרי 10 או 12 שנים היא תתחיל להתמלא בצורה משמעותית"
ציון: לא נכון

חבר הכנסת יובל שטייניץ מהליכוד התראיין ב-13.9 שעבר לתכנית "חמש" עם בן כספית ואריה אלדד ברדיו 103fm, ונשאל מדוע "קרן העושר", שנכנסה לספר החוקים של מדינת ישראל לפני יותר מ-7 שנים ונועדה להשקיע את הרווחים העודפים שהתקבלו ממכירת הגז הטבעי שלחופי ישראל באזרחי המדינה, עדיין עומדת מיותמת וטרם החלה לפעול. "'קרן העושר' באמת לא התמלאה עדיין", הודה שטייניץ, ששיחק תפקיד מרכזי באישור מתווה הגז בעת שכיהן כשר האוצר ולאחר מכן כשר לנושאים אסטרטגיים ושר האנרגיה. "זה נאמר בוועדת ששינסקי, שרק אחרי 10 או 12 שנים היא תתחיל להתמלא בצורה משמעותית", הסביר.

בדקנו האם אכן מדינת ישראל ואנשי ועדת ששינסקי צפו כי רק 10 עד 12 שנים לאחר הקמתה תתחיל הקרן להתמלא בצורה משמעותית.

החברות והקבוצות השונות המחזיקות בארבעת מאגרי הגז של מדינת ישראל – תמר, לוויתן, כריש ותנין – משלמות מיסים למדינה דרך שלושה אפיקים עיקריים: מס חברות, ששיעורו כיום הוא 23% מרווחי החברה; תמלוגים ואגרות, שהחברות המחפשות, מפיקות ומוכרות את הגז משלמות למדינה על הזכות להחזיק במשאב הטבע הציבורי; וההיטל על הרווחים העודפים, אותו "מס ששינסקי" שמשולם ישירות ל"קרן העושר" ואליו התייחס שטייניץ בדבריו.

"קרן העושר", או בשמה הרשמי הקרן לאזרחי ישראל, הוקמה מתוקף חוק שעבר בכנסת ביולי 2014 ולאחר דיונים ארוכים של הוועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל, בראשות פרופסור איתן ששינסקי. לפי חוק זה וחוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע תשע"א-2011, הזכייניות המחזיקות במאגרים יעבירו לקרן אחוז הולך וגדל מרווחיהן ממכירת הגז הטבעי, אך זאת רק לאחר שירוויחו 150% מהשקעתן המקורית בהפקת הגז (או 200% במקרה של מאגר תמר). על כן מכונה המס "היטל רווחים עודפים". המועצה המנהלת את הקרן, שתורכב משר האוצר, עובד במשרד ראש הממשלה, נציג מבנק ישראל ושלושה נציגי ציבור שייבחרו על ידי ועדת איתור מיוחדת, תשקיע את כספי הקרן בנכסים מחוץ לישראל בלבד ותעביר לקופת המדינה מדי שנה 3.5% משווי הנכסים שניהלה בשנה החולפת, כדי שאלה ישמשו לטובת "מטרות חברתיות-כלכליות" ולרווחת אזרחי ישראל.

קרן העושר נוסדה על בסיס ובעקבות קרנות "ריבוניות" דומות שהוקמו על ידי ממשלות בעולם, לרוב כתוצאה מגילוי משאבי טבע רווחיים. הקרנות נועדו למנוע עלייה לא רצויה בשער המטבע המקומי (מה שעלול להוביל לפגיעה בענפי הייצוא, תופעה המוכרת כ"מחלה ההולנדית"), וכן להבטיח שההכנסות המרובות יתורגמו לצמיחה כלכלית וישמשו את הדורות הבאים, ולא רק את אלו הנוכחיים. לפי "חוק ששינסקי", לאחר שחברות הגז כאמור החזירו את השקעתן ב-150%, עליהן לשלם לקרן החל מ-20% ועד 50% ממה שהרוויחו, כתלות בכמה הרוויחו. עוד קובע החוק כי רק כשבקרן יצטברו מיליארד ש"ח ראשונים, היא תחל לפעול.

אלא שבניגוד למשתמע מדבריו של שטייניץ, התחזיות של המומחים ומקבלי ההחלטות בעת הדיונים והליך החקיקה דווקא היו אופטימיות מאוד. בדיון בוועדה המיוחדת לעניין הקרן לאזרחי ישראל בכנסת, שהתקיים באותו יום בו התראיין שטייניץ, הודה המשנה לנגיד בנק ישראל אנדרו אביר כי המדינה ציפתה לסכומים גבוהים בהרבה בקופת הקרן בשלב זה. בוועדה בראשותו של ח"כ מוסי רז ממרצ הוצגה המצגת המקורית שחיבר בנק ישראל בעת דיוני הכנסת בנושא הגז בשנת 2013, שם התנבא הנגיד דאז סטנלי פישר כי עד שנת 2022 יצטברו בקרן 3.9 מיליארד דולר, שהם יותר מ-14 מיליארד שקל. המצב כיום מעט שונה – רק 750 מיליון ש"ח נכנסו לקרן עד כה, כשחלקם בכלל הגיעו מחברת כי"ל על הפקת משאבי טבע שאינם גז וממאגר ים תטיס ששבק חיים לפני כמעט עשור. למעשה, התשלום הראשון של "היטל ששינסקי" מחברות הגז הגיע רק בחודש האחרון של שנת 2020. "אני לא בטוח שהיום, אם היו מקיימים את הדיון, היו מחליטים להקים את הקרן", הודה אביר בדיון, לאור הצטברות הסכומים האיטית עד מאוד. לפי התחזית המעודכנת של משרד האוצר, אגב, בקרן צפוים להאסף רק 5 מיליארד דולר עד שנת 2030.

קרן העושר, אם כן, טרם התחילה לפעול, מאחר שהיא עדיין אינה מכילה את מיליארד השקלים הדרושים. זאת, על אף התחזיות המקוריות שקבעו כי היא תתמלא באותם מיליארד ש"ח כבר בשנת 2018. בתחילת 2020 דחה בנק ישראל את המועד הצפוי לתחילת עבודת הקרן לסוף 2021, אלא שבדיון בכנסת הזהירו המומחים כי יתכן עיכוב נוסף, שכן הנישומים (כלומר החברות המשלמות את מס הרווחים העודפים) נמצאים מול המדינה בהליך משפטי מתמשך בניסיון להחזיר אליהן חלקי מהכספים שכבר שולמו לקרן. נציג רשות המיסים סירב לחשוף על איזה סכום בדיוק נסוב הויכוח עם רואי החשבון, אך נראה כי מתוך 750 מיליון השקלים שהצטברו בקופה עד כה, רק כ-440 מיליון יכולים להיחשב כחלוטים, ולכן בטוחים ומוגנים מהחזר כלשהו לחברות.

אז מה מקור הפער הענק בין התחזיות הוורודות להכנסות ממיסים לבין המצב הרחוק ממלבב כיום? לפי עדי ברנדר, מנהל אגף בחטיבת המחקר של בנק ישראל, מחירי הגז שמייצאות החברות, שצנחו באופן שקשה היה לצפות, וכן תרגילים חשבונאיים שביצעו ענקיות הגז – הגדלה מלאכותית של הוצאותיהן כך שיצטרכו לשלם פחות מס על הרווחים – הם בין הגורמים לכך שהקופה נותרה למעשה ריקה. פרופ' ששינסקי, שהשתתף אף הוא בדיוני ועדת קרן העושר, הודה כי במסגרת ההמלצות שניסח לפני כעשור "קיווינו שניתן יהיה להתגבר על המניפולציות והעיוותים" של החברות, וביקר את "'הפרשנות' שלהן על כמות הנכסים, על שווי הנכסים וההפחתה מההכנסות".

תגובת שטייניץ:  "לפי ועדת ששינסקי, הכספים המשמעותיים לקרן העושר ממאגר תמר, שהחל להפיק גז כבר ב-2013, צריכים להגיע תוך 10 עד 12 שנים. גם בדבריי בכנסת, במהלך העברת חקיקת ששינסקי, ציינתי שהכסף הגדול מהגז יתחיל להגיע תוך 10 עד 15 שנים!

"הערכות הן שעד היום התקבלו מהגז - כולל מה שיתקבל על שנת 2021 בערך 20 מיליארדים בתמלוגים ומס חברות. היה תמיד ברור שהמס על הרנטה הנכנס לקרן העושר הריבונית יגיע אחרון בתור.

ההנחה הייתה שלוויתן יפותח ויתחיל להפיק אי שם ב-2014-2015, וכחמש שנים לאחר מכן (2018, במקרה של לוויתן חוק ששינסקי קובע לוחות זמנים מהירים מאשר בתמר למיסוי המיוחד) יתחיל גם הוא להכניס כספים לקרן. לצערנו הפיתוח נתקע לגמרי עד למתווה הגז, ולכן הושלם רק בתחילת 2020".

אלא שגם ההבחנה שעושה שטייניץ בתגובתו בין המאגרים תמר ולוויתן לא משנה את התמונה. מדוחות שהגישה חברת דלק קידוחים לרשות ניירות ערך בשנת 2012 עולה כי התחזיות של חברות הגז עצמן באשר לסכומים שתיאלצנה לשלם במסגרת "מס ששינסקי" על הרווחים ממאגר תמר יהיו גבוהים, כבר ב-2018. בדוח השנתי, צפו בדלק קידוחים כי בשנת 2018 ישלמו יותר מ-87 מיליון דולר, ובשנת 2019 יותר מ-136 מיליון דולר. דלק קידוחים החזיקה אז בכ-15% ממאגר תמר, כלומר בחישוב פשוט נראה כי סך הכספים שתמר הייתה אמורה להניב לקרן העושר ב-2018 הוא 580 מיליון דולר (כמעט 2 מיליארד שקל), וב-2019 906 מיליון דולר (כ-3 מיליארד שקל).

נזכיר, מאגר תמר, לפי תגובת שטייניץ, הוא המאגר שהיה צפוי להתחיל לשלם מס רווחי עודף "בצורה משמעותית" בשלב מאוחר יותר. אלא שכפי שניתן לראות, התחזיות הן של המדינה והן של חברות הגז בעצמן בזמן אמת היו אופטימיות בהרבה ממה שהשר לשעבר טוען היום.

לסיכום, דבריו של שטייניץ אינם נכונים. בעת חקיקת "חוק קרן העושר" התחזית הרשמית של בנק ישראל הייתה כי בארבע השנים הראשונות תצבור הקרן כ-14 מיליארד שקל, כשבפועל הצטברו כ-5% מזה, וגם סכום זה לא חלוט ויתכן שיוחזר בחלקו לחברות הגז. בכל מקרה, גם התרחיש שמתאר שטייניץ, לפיו המדינה צפתה כי "רק אחרי 10 או 12 שנים [הקרן] תתחיל להתמלא בצורה משמעותית", דרוש ריענון. כרגע הצפי המעודכן הוא שבתום 12 שנים מתחילת פעולתה המתוכננת של הקרן (2018), יצטברו בקופתה 5 מיליארד דולר, ולא 24 מיליארד כפי שנחזה במקור.

צרו איתנו קשר *5988