התחייבו לקדם ולא מקיימים: למה משרדי האוצר והאנרגיה בולמים את חוק האקלים

בעוד כשבועיים, תיפתח ועידת האקלים העולמית של האו"ם. מנהיגים מרחבי העולם יתאספו בעיר גלאזגו שבסקוטלנד, ויציגו את ההתחייבויות של מדינותיהן להפחתת פליטות גזי החממה הגורמים למשבר האקלים. ברחבי העולם, מייחסים לפסגה המיוחדת חשיבות קריטית: בעוד שמדע האקלים ברור ומציג לפוליטיקאים את המסלול המואץ להתחממות, אותו סללו המדינות, ההתחייבויות המונחות על השולחן - אינן מספקות.

לכן, מדינות רבות מתכננות להציג יעדים שאפתניים לחיתוך משמעותי של הפליטות כבר בעשור הקרוב, ואיפוס הפליטות עד שנת 2050. אך ישראל איננה אחת מהמדינות הללו. נכון לשעה זו, כלל לא ברור האם ראש הממשלה, נפתלי בנט, ישתתף בכנס שעומדים להציג בו מנהיגים כמו נשיא ארה"ב, ג'ו ביידן, ונשיא צרפת, עמנואל מקרון. ישראל מדשדשת מאחור ביישום תוכנית שקבעה לעצמה בהחלטות ממשלה, וכעת מתברר שגם גוררת רגליים במריבות בין משרדיות בנוגע לחקיקת חוק אקלים - עניין שאליו התחייבה הממשלה בקווי היסוד שלה.

ל'גלובס' נודע כי בממשלה נעשים בימים האחרונים מאמצים להגיע להסכמות בנוגע לתזכיר חוק האקלים (שנוסח בשיתוף עם ארגון "אדם, טבע ודין"), כדי לצייר בפני מנהיגי העולם בגלאזגו הישג מקומי, ולא להיוותר בידיים ריקות אל מול הצהרות שאפתניות לאיפוס פליטות של מדינות רבות - כאשר ישראל מתכוונת להפחית את פליטותיה רק ב-85% עד שנת 2050, ללא מפת דרכים ונכון לשלב זה בהצהרה ממשלתית בלבד, ללא כל מחויבות חוקית. רק כדי לסבר את האוזן, מדינות אחרות כגון בריטניה, צרפת, יפן, ניו זילנד וסין, קבעו בחקיקה יעדים שאפתניים אף יותר, עד כדי הפחתה של 100%.

למרות שהוועידה מתקרבת וישראל מדשדשת בטיפול במשבר האקלים, נכון לשעה זו אין הסכמות, וחלק מהמשרדים - בראשם משרדי האוצר והאנרגיה - מתנגדים התנגדות נחרצת לתזכיר החוק הנוכחי. התנגדות משרד האוצר, אותה אנחנו מביאים כאן לראשונה, למעשה גורסת כי אין צורך בחוק, ויש להסתפק בטיפול בהפחתת הפליטות ונושאים הקשורים במשבר האקלים - בהחלטות ממשלה, או להותיר את העניין לחזקתם ולשיקולם של המשרדים השונים בתחומם.

המשרד להגנת הסביבה שוקד על הצעת חוק האקלים כבר יותר משנתיים. המטרה היא לקבע יעדים מדידים בחוק, ולקבוע סמכויות שיסייעו לטיפול במשבר הרב תחומי שנותן את אותותיו בכל תחום חיים, וכך גם מנגנונים שיוודאו טיפול יעיל לטווח הרחוק. באפריל 2020 הציגה השרה דאז להגנת הסביבה, גילה גמליאל, את תזכיר החוק המפורט. גם אז, התעוררו התנגדויות מצד הממשלה הקודמת, והחוק נותר 'על רצפת חדר העריכה'.

החוק אכן נערך. למעשה, במשרד להגנת הסביבה הכניסו לתזכיר החוק הנוכחי שינויים רבים, ושיפרו אותו באופן משמעותי. במשרד להגנת הסביבה, תחת השרה הנוכחית - תמר זנדברג, מבקשים להציב את ישראל לצד המדינות המתקדמות בעולם, ולקבוע בחוק יעדים להפחתת פליטות גזי חממה. החוק לא קובע איפוס פליטות בשנת 2050, לאור התנגדותם המסורתית של משרדי האנרגיה והאוצר, אך קובע כי ככל שישתפרו הטכנולוגיות הזמינות, תתבצע בחינה מחודשת של היעדים.

כדי לעמוד ביעדים, מבקשים במשרד להגנת הסביבה כי השר להגנת הסביבה יביא לאישורה של ועדת שרים לענייני אקלים תוכנית לאומית להפחתת פליטות גזי חממה. התכנית הלאומית אמורה לכלול יעדי ביניים להפחתת פליטות של גזי חממה, יחד עם שורה של אמצעים אופרטיביים שייושמו על-ידי משרדי הממשלה הרלוונטיים, לרבות מסגרת תקציבית. זאת, בניגוד למצב המתקיים כיום, כאשר להחלטות הממשלה אין מסגרת ביצוע מחייבת ואין מפת דרכים. התוכנית הראשונה תאושר עד 2025, ותעודכן מדי חמש שנים.

בנוסח החוק מעוגנת גם חובת משרדי הממשלה להכנת תוכנית היערכות לשינויי אקלים, יישומן ודיווח עליהן. תכניות ההיערכות מתייחסות לכל מגזר במשק, ולא רק לפעילות הישירה של כל משרד ממשלתי. השרה להגנת הסביבה תוסמך לדרוש מכל רשות ציבורית להכין תוכנית היערכות לשינויי אקלים, לרבות מרשויות מקומיות.

עוד במסגרת החוק תוקם "ועדת שרים לענייני אקלים", שכן לשם השגת מטרות החוק, נדרשות פעולות בכלל התחומים בהם עוסקת הממשלה. הוועדה תאשר תוכניות לאומיות ותעקוב אחר יישומן. עוד יוקם מנגנון דיווח ובקרה במסגרתו תדווח הממשלה לפרלמנט על עמידה ביעדי החוק וביישום הוראותיו, וגם ועדה מייעצת לשינויי אקלים המורכבת מנציגים מכלל החברה הישראלית - מהתאחדות התעשיינים, לארגוני סביבה ונוער האקלים, ועדת מומחים עצמאית שתקום תחת האקדמיה הלאומית למדעים ותורכב מאנשי מדע, שיגבשו חוות דעת בנוגע לתוכניות הלאומיות ועוד. גופים דומים, קיימים במדינות רבות, מבריטניה לניו זילנד וקליפורניה.

החוק המפורט של המשרד להגנת הסביבה אף קובע את סמכות השרה להתקין תקנות הנוגעות להשפעות הצפויות של שינוי האקלים, ומציע להרחיב את הסמכות לקבוע היטל פליטה על מזהמים - סעיף המופיע בחוק אוויר נקי משנת 2008, שמעולם לא יושם. לפי הערכות המשרד להגנת הסביבה, לצורך יישום החוק תידרש תוספת של ארבעה תקני כוח אדם, ותוספת תקציב של כמיליון וחצי שקלים בשנה, מתוכם יוקצו מיליון שקלים למימון עבודה של ועדת המומחים העצמאית.

"הגיע הזמן שיחוקק בישראל חוק אקלים"

מדובר בהצעת חוק משמעותית המיישרת קו עם המדינות המתקדמות בעולם, כאשר ניתן להניח שבארגוני הסביבה יברכו על הנוסח המוצע על ידי המשרד להגנת הסביבה, המאפשר ודאות ארוכת טווח וקיבוע תוכניות התמודדות בעלות עוגן אמיתי במציאות. יוני ספיר, יו"ר עמותת שומרי הבית,, אמר לגלובס: "הגיע הזמן שיחוקק בישראל חוק אקלים ובכך תשודרג ישראל למעמדן של המדינות הנאורות המתייחסות לאיום האקלימי באופן הולם. אני מברך על השדרוג המשמעותי שעבר תזכיר החוק מאז גרסתו הראשונית והבוסרית".

אלא שהסיכויים כעת להעברת החוק כפי שהוא - קטנים, בשל התנגדות משרדי ממשלה, ובראשם האוצר והאנרגיה. מהתייחסות משרד האוצר לתזכיר חוק האקלים, משתמע שהמשרד איננו מעוניין בקידום החוק, לא מעוניין בחוק אקלים 'עם שיניים', ומעדיף להותיר את פורמט העיסוק בנושאי אקלים בצורה הנוכחית: החלטות ממשלה לא מחייבות, שאזרחים אף אינם יכולים לתבוע את הממשלה בבתי משפט אם איננה עומדת ביעדים שנקבעו בהם. כך למשל, ישראל נכשלה חרוצות בהשגת יעדי האנרגיה המתחדשת לשנת 2020, והצליחה לייצר רק 6% חשמל מאנרגיה מתחדשת, במקום 10% להם התחייבה - יעד שבין כה נחשב לצנוע למדי.

במשרד האוצר, מחד, מיטיבים להסביר כי ההתגייסות למאבק במשבר האקלים היא "חיונית לצורך שמירה על צמיחה ארוכת טווח של המשק הישראלי ומניעת פגיעה בכלכלה". מנגד, כותבים באוצר, "אנו סבורים שחקיקה אינה המסגרת הנכונה לתכנים המוצעים בחוק. מדובר בחוק שעיקר מטרותיו הן לעגן את פעולות הממשלה בחקיקה ראשית, ובכך לפגוע בשיקול דעתה וביכולתה לנהל את תקציבה בהתאם לאתגרים השונים העומדים על הפרק מעת לעת. המקום הנכון לקביעת יעדים ותכניות לאומיות הוא בהחלטות ממשלה, כפי שנעשה עד כה. אין כל מניעה שהנחייה להכנת תוכנית כאמור תיקבע על ידי הממשלה, ולכן למעשה עצם החוק המוצע מיותר", ומציינים ששינויי האקלים יתרחשו באזורנו גם אם ישראל לא תפעל להפחתת פליטות.

במשרד האוצר חוששים שהחוק יצור כפל סמכויות בין השר להגנת הסביבה, לבין מטרות ותחומי סמכות של משרדים אחרים, דוגמת משק החשמל, חוק התכנון והבנייה, חוק משק הגז הטבעי ועוד. כך למשל, החוק הקיים בישראל מטיל על שר האוצר לגבש את יעדי האנרגיה המתחדשת, ואילו תזכיר חוק האקלים דורש לקבוע "תזכיר אקלים" לכל תוכנית. באוצר טוענים שמדובר בצעד ש"יכביד את הנטל הרגולטורי, ויאפשר לשר להגנת הסביבה להנחות כל רשות, ללא תיאום עם השר הממונה על הרשות בדין, להכין תוכנית להערכות לשינוי אקלים, מבלי להתייחס להשלכות שלתוכנית זו יהיו על המחויבויות האחרות של הרשות. ובכך למעשה מאפשר לשר להגנת הסביבה לגבור על כלל סמכויות השרים בממשלה".

נזכיר כי במשרד האוצר רק לאחרונה קידמו ביתר שאת את הקמתה של רשות הרגולציה, שמתוקף סמכותה יועדה לגבור על כלל סמכויות השרים בממשלה. הטיעון של משרד האוצר כי המשרד להגנת הסביבה "יקצור" סמכויות ממשרדים אחרים, נחשבת כיום מיושנת, שכן נושאי אקלים וסביבה הינם בלתי נפרדים מעבודתו של כל משרד ממשלתי. כך למשל, חוקי תכנון ובנייה יכולים לסייע בהפחתת פליטות ושמירה על השטחים הפתוחים והמגוון הביולוגי, ולמשק החשמל תפקיד קריטי בהפחתת פליטות וביצירת שוק חשמל בר קיימא המתוכנן עשרות שנים קדימה, גם עבור הדורות הבאים.

במשרד האוצר מסרבים לקביעת יעד מתחדשות לשנת 2030 ולא רף מקסימלי, שכן "הצבת יעד זה כמחייב בין השנים 2030-2049 עלולה להיות לא ישימה, או לפגוע במשק הישראלי, שכן לאור הגידול באוכלוסין ובתוצר בישראל, אין ודאות כי תתכן שמירה על אחוז זה וקביעתה כחוק עלולה להוביל לפגיעה בתפקוד של המשק הישראלי ככל ויעשה שימוש בסנקציות לאכוף זאת".

עוד דורשים באוצר שתוכנית להפחתת פליטות גזי חממה תקבל את אישור שר האוצר ושר האנרגיה, לאחר התייעצות עם רשות החשמל, וכי לצד התקציב ליישום התוכנית תוגש התייחסות להשפעה על יוקר המחיה (כך גם בסעיפים נוספים בחוק), ויוצג מקור תקציבי ליישומה על ידי המשרד להגנת הסביבה.

למרות שמשבר האקלים נוגע לכל רשות ציבורית וברחבי העולם שוקדות ערים על הכנת תוכניות להפחתת פליטות שכן מרבית אוכלוסיית העולם תתגורר בערים עד שנת 2050 והן אלו שכבר היום אחראיות למרבית פליטות גזי החממה, באוצר מתנגדים לכך שהשר להגנת הסביבה יוכל להטיל חובה להכנת תוכנית לכל רשות ציבורית, ומבקשים לבטל את הסעיף.

במשרד האוצר מתעלמים מכך שהגז הוא מקור משמעותי לפליטות מתאן בעולם, וכי השימוש בו מסב נזק רב ליכולת המדינות להתמודד עם משבר האקלים. בזמן שבמשרד להגנת הסביבה מבקש להקים ועדה מייעצת, דורשים באוצר: "לאור פוטנציאל הפחתת הפליטות הטמון בגז הטבעי יש להוסיף לחבריה את יו"ר רשות הגז". באוצר מתנגדים גם להקמת ועדת מומחים מהאקדמיה, למרות שגם בעולם, התמודדות עם משבר האקלים - נסמכת על ידע מדעי נרחב. במשרד האוצר מתנגדים גם למתן אפשרות לשר להגנת הסביבה לקבוע חובה בדבר הגשת תסקיר.

"החוק עשוי לערער את האיזונים העדינים של המשק הישראלי"

במשרד האנרגיה גם כן מתנגדים לתזכיר החוק בנוסח הנוכחי שלו, ומציינים בחוות הדעת שלהם שגם במשרד המשפטים מתנגדים לחוק. "החוק כפי שהוא מנוסח בהצעה הנוכחית מעניק למשרד להגנת הסביבה סמכויות באופן שעתיד למנוע ממשרד האנרגיה לבצע את תפקידו ולוודא את קיומו של משק אנרגיה אמין ומתפקד. בהסתכלות רחבה יותר, החוק אף עשוי לערער את האיזונים העדינים של המשק הישראלי בכללותו - הכוללים שיקולי ביטחון, כלכלה, חברה סביבה ואקלים ועל כן יש לבחון לעומק את המנגנונים המוצעים בו", כותבים במשרד האנרגיה.

עוד חוששים במשרד האנרגיה כי יקבעו צעדים או הוראות ש"יפגעו במשק האנרגיה עליו אחראי משרד האנרגיה, תוך פגיעה בסמכויות שר האנרגיה, ברציפות תפקודית יתירות במערכת, אמינות האספקה של משק האנרגיה". במשרד האנרגיה דורשים לבטל בחוק את האפשרות של השרה להגנת הסביבה להורות על פעולות רחבות בתחום האקלים, ודורשים לבטל את סעיף זה ולאפשר לכל משרד לקבוע בתחום אחריותו את התוכנית והצעדים הנדרשים להתמודדות עם משבר האקלים. נציין כי כיום, לרובם המוחלט של משרדי הממשלה, כלל אין תוכנית להתמודדות עם משבר האקלים, או כל התייחסות לנושא.

במשרד האנרגיה דורשים לבטל סעיפים נוספים בחוק, וטוענים כי הוא מייצר פגיעה משמעותית בסמכויות משרד האנרגיה. עוד דורשים במשרד האנרגיה לבחון את הדרך ליצירת גמישות בחוק, ובכנסת להפקיד את הפיקוח בידי ועדת הכלכלה ולא בידי ועדת הפנים והגנת הסביבה. גם במשרד האנרגיה דורשים להוסיף לוועדה המייעצת נציגים של רשות הגז הטבעי.

השרה להגנת הסביבה, תמר זנדברג, ציינה השבוע בכנס פסגת האקלים האזורית כי היא רואה בוועידת גלזגו הזדמנות לקפיצת מדרגה של ישראל בכל הנושאים, לרבות קידום חקיקה. לאור ההתנגדויות בממשלה, כלל לא בטוח שזהו אכן הכיוון.