חוק להגבלת כהונת ראש ממשלה יהפוך את ישראל למקרה ייחודי

בזמן שבקואליציה בירכו על קידום החוק שיגביל את כהונת רה"מ לשמונה שנים " כנהוג ברבות מהדמוקרטיות המתקדמות בעולם", בליכוד התעקשו שמדובר בצעד חסר תקדים • וגם: למה כל כך הרבה ח"כים הפכו את דעתם בסוגיה לאורך השנים?

גדעון סער, תקווה חדשה. ישיבת סיעה, 15.11.21 / צילום: מארק ניימן-לע''מ
גדעון סער, תקווה חדשה. ישיבת סיעה, 15.11.21 / צילום: מארק ניימן-לע''מ

אין כמעט חוק שהממשלה הנוכחית תקדם שלא יקושר מייד, בצדק או שלא, לדבק האמיתי שמחבר אותה - בנימין נתניהו. אבל כשבתחילת השבוע אושר בוועדת השרים לענייני חקיקה התיקון לחוק יסוד: הממשלה שיגביל את כהונת ראש הממשלה לשמונה שנים, זה הצטייר מייד כמכה ישירה שמכוונת לעברו של ראש האופוזיציה - מי שעד לאחרונה כיהן כאן כראש הממשלה במשך למעלה מ-12 שנים רצופות.

אמנם, קשה לראות כיצד החוק הזה יכול לפגוע בנתניהו. במתכונתו הנוכחית הוא לא אמור לחול רטרואקטיבית, וגם אם יאושר בכנסת הוא לא זה שימנע מיו"ר הליכוד לכהן שמונה שנים נוספות. ובכל זאת, השר גדעון סער, מי שמוביל את החוק, מיהר להקדים תרופה למכה והזכיר שנתניהו עצמו תמך בעבר בחוק כזה.

"טיעון נפוץ של מתנגדי הגבלת הכהונה הוא: אין לזה תקדים במשטר פרלמנטרי", הוא צייץ בטוויטר. "יש לזה תקדים: כאן, בישראל. בשנות הבחירה הישירה לראשות הממשלה התקיימה מגבלה כזאת בחוק. גם אז היה המשטר בישראל פרלמנטרי". ובהזדמנות אחרת התייחס שוב לנושא וציין: "הייתה פה הגבלת כהונה, מכוח חוק שנתניהו צידד בו".

חברו לממשלה, השר נחמן שי, כבר השתמש בדוגמה כוללנית בהרבה: "אישרנו את הצעת החוק להגבלת כהונה של ראשי ממשלה, כנהוג ברבות מהדמוקרטיות המתקדמות בעולם", כתב בטוויטר.

אלא שבליכוד לא התקשו להראות שהחוק הזה הוא דווקא יוצא דופן וחריג בהשוואה עולמית. "זה לא קיים בשום דמוקרטיה פרלמנטרית בעולם. בדקנו", טען נתניהו השבוע, והזכיר דוגמאות מגרמניה וקנדה בהן ראשי ממשלה כיהנו במשך שנים ארוכות. "אף אחד לא חשב להגיד שיש בעיה בדמוקרטיות המופתיות האלה", הוסיף.

ראש האופוזיציה צודק: אם יעבור התיקון שמציע סער ישראל תהפוך לתקדים עולמי. אין אף מדינה בעולם ששיטת הממשל בה דומה לישראל והיא מגבילה בחוק את משך כהונתו של ראש הממשלה. אמנם קיימות מדינות כמו שווייץ, דרום אפריקה ובוטסואנה, בהן ראש הזרוע הביצועית נבחר על ידי הפרלמנט ומשך כהונתו קצוב בחוק, אך שיטת הממשל בהן בכל זאת שונה מבישראל, מבחינת סמכויות המנהיג ושיטת הבחירות.

הגבלה מן הסוג הזה כן אפשר למצוא במשטרים נשיאותיים, כמו בארה"ב ובצרפת, אך שם ראש המדינה נבחר באופן ישיר על ידי הציבור לכהונה קצובה מראש שאינה תלויה במחוקקים, והוא בעל סמכויות נרחבות יותר מראש ממשלה.

יותר מכך: קשה גם להצביע על בעיה עקרונית או ייחודית לישראל שאותה החוק הזה נועד לפתור. לגרמניה וקנדה שהזכיר נתניהו ניתן להוסיף גם את שבדיה, אוסטרליה, ניו זילנד, לוקסמבורג, ספרד, איסלנד, הולנד ובריטניה - בכולן כיהנו ראשי ממשלה לתקופה ארוכה מזו של נתניהו או דומה לה. למעשה, לפי סקירה של המכון הישראלי לדמוקרטיה, ישראל נמצאת דווקא בתחתית רשימת המדינות בעלות הכהונה הרצופה הממושכת ביותר.

על הפרק כבר 30 שנה

אז בדמוקרטיות פרלמנטריות אין הגבלת כהונה לראש ממשלה, ובישראל - למעט בן גוריון ונתניהו - אין כהונות ארוכות במיוחד של ראשי ממשלה. ובכל זאת, סוגיית הגבלת כהונתו של ראש הממשלה עולה ויורדת מהפרק כבר כמעט 30 שנה. נתחיל בחוק שאותו הזכיר סער: החוק לבחירה ישירה של ראש הממשלה.

ב-1992 הוחלף במלואו חוק יסוד: הממשלה, ואיתו שיטת הבחירות בישראל. החוק החדש קבע כי ראש הממשלה יבחר באופן ישיר על ידי המצביעים, וסעיף 8ב' בו אכן כלל הגבלת כהונה. אלא שהגבלת הכהונה ההיא, בה נתלה כעת סער, הייתה שונה מההגבלה הנוכחית שהוא מציע. אז נקבע שמי שכיהן שבע שנים רצופות כראש ממשלה לא יוכל להציג את מועמדותו בבחירות הבאות, ורק בהן. כלומר, בבחירות שלאחר מכן הוא יוכל לשוב למרוץ. תזכיר החוק הנוכחי קובע כי ברגע שעברו שמונה שנים מתחילת כהונתו של ראש ממשלה עליו להתפטר באופן מיידי, מבלי שיתאפשר לו לשוב לתפקיד לעולם.

סער צודק בכך שגם לאחר שינוי החוק ב-1992 ישראל נותרה דמוקרטיה פרלמנטרית. אמנם כזאת בעל אופי חריג, ובשיטה שלא מקובלת בעולם, אך עדיין גם בה ראש הממשלה היה נתון לחסדי הכנסת, שהייתה יכולה להפיל אותו ברוב של 61 ולפזר את עצמה, ואפילו להמשיך לכהן ולקבוע בחירות רק לראשות הממשלה (כפי שאכן נעשה ב-2001). הוא גם צודק שנתניהו תמך בחוק הזה, בניגוד לעמדת רוב חבריו בליכוד אז. לא רק זה, נתניהו אפילו ניכס לעצמו את סעיף הגבלת הכהונה שמופיע באותו חוק. "הייתי אחד מאלה שדחפו את החוק לבחירה ישירה, וביקשתי להכניס לשם סעיף: ראש ממשלה לא יוכל לכהן יותר משתי קדנציות", הוא אמר בראיון לדן שילון ב-1995 שבשנים האחרונות מופץ ברשתות החברתיות. אגב, נתניהו לא דייק, והסעיף מגביל כאמור משך כהונה בשנים ולא מספר קדנציות.

בכל מקרה, צריך לזכור שבשיטת הבחירה הישירה לראש הממשלה היה מעמד חזק יותר מזה שיש לו כיום. עם שינוי החוק ניתנו לו סמכויות שונות כמו פיצול ואיחוד משרדי ממשלה, העברת סמכויות בין שרים, הקמת ועדות שרים - כל זאת ללא צורך באישור הכנסת או הממשלה. ואם ראש הממשלה חזק יותר יש הצדקה רבה יותר להגביל את כהונתו. עם ביטול השיטה הקודמת ב-2001 הסמכויות הללו ניטלו מראש הממשלה, וכיום הן אינן מצויות ברשותו.

 
  

הח"כים מבצעים מהפכים מרשימים

עם התארכות הקדנציות של נתניהו כראש ממשלה, חזר נושא הגבלות הכהונה לסדר היום הציבורי. ב-2015 הוגשו שלוש הצעות חוק בנושא על ידי מפלגות העבודה, יש עתיד והרשימה המשותפת. חלקן הציעו להגביל את כהונת ראש הממשלה לשמונה שנים, חלקן לשתי קדנציות רצופות. נתניהו שתמך בעבר בהגבלת הכהונה במסגרת חוק הבחירה הישירה כמובן התנגד כעת.

העבודה העלתה את הצעת החוק שלה שוב ב-2017, ומי שעלה להשיב לה מטעם הממשלה היה השר זאב אלקין, היום חבר מפלגתו של סער. "הגבלה חוקתית של כהונת ראש ממשלה למספר קדנציות קצוב אינה מתאימה לשיטת המשטר הפרלמנטרית של ישראל", הוא נתן אז הסבר שנתניהו יחתום עליו כעת בשתי ידיים.

היום אלקין כמובן חושב אחרת. כשנשאל השבוע בראיון בגל"צ לפשר המהפך הזה הוא הסביר כי אחרי המשבר הפוליטי של השנתיים האחרונות והתנהלותו של נתניהו, הבין עד כמה החוק הזה נחוץ. אלא שאלקין התנגד לחוק זהה שהוצע רק לפני שנה, אחרי שלוש מערכות בחירות, וכשלרשותו פחות או יותר אותו מידע שגרם לו, לטענתו, לעבור מהפך.

בכלל, אותו משבר שהזכיר אלקין, והאופן חסר התקדים שבו הסתדרה מחדש המערכת הפוליטית כאן, מאלץ כעת לא מעט פוליטיקאים לבצע מהפכים מרשימים בעמדותיהם העקרוניות. אל אלקין ניתן לצרף גם את בני בגין, שרן השכל ויפעת שאשא ביטון שהצביעו בעבר נגד החוק וכעת יתמכו במהלך שמוביל ראש מפלגתם. גם הח"כים יוליה מלינובסקי, איתן גינזבורג, צבי האוזר מירב בן ארי, רם שפע ומוסי רז התנגדו להגבלת הכהונה לפחות באחד מהסבבים שבהם עלתה הצעת החוק הזאת, וכעת יתמכו. מנגד, אורלי לוי אבקסיס תמכה בעבר בחוק, אחרי שפרשה מישראל ביתנו ומהקואליציה, וכעת תתנגד לו. את הפליק פלאק המרשים ביותר ביצעה שרת הקליטה פנינה תמנו שטה. ב-2018 בעודה ח"כית ביש עתיד תמכה בחוק. ב-2020 כשהיא בממשלה במפלגתו של גנץ, התנגדה. כעת תמכה בו שוב בממשלה.

ומה לגבי ראש הממשלה? כאן, אולי במפתיע, דווקא אפשר למצוא לפחות סוג של עקביות. ב-2017 אמר נפתלי בנט למרב מיכאלי, שקידמה את הצעת החוק מטעם העבודה, "את צודקת, אבל המשמעת הקואליציונית..." - והצביע נגד. שותפתו למפלגה, איילת שקד, הפגינה קו דומה. "אין ספק שמדובר בהצעת חוק מעניינת שלא ניתן לנפנף בהינף יד", אמרה בינואר 2018, כשנימקה בשם הממשלה את התנגדותה. "מתישהו אחרי עידן נתניהו יהיה נכון להביא את זה… כאן זה נראה כאילו זה פרסונלי".

לקריאה נוספת:
תזכיר החוק שמקדם גדעון סער להגבלת הכהונה
חוות דעת של המכון הישראלי לדמוקרטיה על תזכיר החוק
חוק הבחירה הישירה מ-1992
הדיון שהתקיים בחוק בכנסת
נתניהו מדבר על הגבלת הקדנציות בראיון לדן שילון מ-1995

צרו איתנו קשר *5988