שלושת החורים בדיני התחרות שמפריעים להורדת המחירים

שלושה עקבי אכילס פוגעים בהגנה על התחרות • ההתעלמות מתופעת הכוח המצרפי, הסתכלות סטטית ולא דינמית והעובדה שאין איסור להגיע למונופולין ע"י התנהגות פסולה

הצמיחה בשנה האחרונה הייתה הגבוהה ב־21 שנים / צילום: כדיה לוי
הצמיחה בשנה האחרונה הייתה הגבוהה ב־21 שנים / צילום: כדיה לוי

מאז פסע הסנטור ג'ורג' שרמן, בבוקר יולי 1890, במדרגות בית הנבחרים האמריקאי וחוקק את חוק התחרות הידוע בעולם, ה-Sherman Act עברו יותר מ-130 שנה. אבל, דווקא בעשור האחרון נראה שחוקי התחרות נכשלים שוב ושוב בהגנה על הציבור מנחת ידם של מונופולים. זה לא קורה בישראל בלבד (שחוק התחרות שלה חוקק ב-1959 אך היא עתירת מונופולים), אלא גם בארה"ב ואירופה, שם צמחו בשני העשורים האחרונים המונופולים החזקים בעולם (גוגל, פייסבוק ואמזון) ושומרי הסף רשויות התחרות שם נרדמו בשמירה ואישרו למונופולים אלה לבלוע חברות קטנות שהיו מתחרות בהן ( Youtube, whatsapp, אינסטגרם ועוד). בישראל, מכה יוקר המחיה בציבור בשוק המזון אפוף המגה מונופולים ויבואני ענק בלעדיים.

מה אם כן, עובר על דיני התחרות? האם מדובר בכישלון ידוע מראש, "הכל מכור" ו"הטייקונים ממילא קונים את כולם"? עיון מקרוב בעובדות מגלה שאין מקום לציניות וייאוש. האמת מפתיעה: בשווקים בהם יזמה הממשלה רפורמות תחרות - נרשמו הצלחות: כך נוצרה בישראל התחרות בסלולר, בתעופה ובטלוויזיה, בדלקים ובשוק האשראי, ובתחומים רבים שהציבור לא מכיר: רפורמות במסופי מטען, בעמלות הצולבות בשוק כרטיסי אשראי - שחסכו לציבור מיליארדי שקלים, ועתה היא בתחילתה של רפורמה בשוק הבנקאות כאשר בנקים חדשים מתדפקים בדלת. גם בארה"ב, השתמשו הרגולטורים בגיבוי פוליטי לפירוק מונופולים ידועים (מסטנדרד-אויל של רוקפלר, עבור בהפרדת יונייטד  מבואינג  ועד פירוק AT&T, ה"בזק" האמריקאית, בסוף שנות ה-70). המסקנה פשוטה: כאשר הממשלה יוזמת - היא יכולה.

ארבע "מפלצות" שולטות

אבל דווקא בשני התחומים שבלב חוקי התחרות - עצירת מיזוגים אנטי תחרותיים בהם נוצרים מוקדי מונופול וחברות גדולות בולעות חברות תחרותיות קטנות (יוטיוב, אינסטגרם וכו); וכן באכיפה נגד מונופולים (תיק  מיקרוסופט  כדוגמה) - שם נרשמים הכישלונות המהדהדים. שם נכשלו האמריקאים והאירופאים במניעת מונופולי האינטרנט הענקיים וכך נוצרו בישראל, באמצעות מיזוגים סדרתיים - ארבע מפלצות השולטות בכל מותגי המזון החזקים ובמדפים. בתחומים האלה, נכשלו רשויות התחרות ולאורך שנים. השאלה המעניינת היא מדוע.

מבט בוחן של הסיבות לכישלון זה מעלה כי קיימים בתחום התחרות שלושה עקבי אכילס היוצרים יחד מעין חור שחור, אליו קורסים דיני התחרות, ומשם נובעים הכשלים המרכזיים:

התעלמות מתופעת הכוח המצרפי: בעיות משקיות בתחרות בישראל עקב התמקדות בשוק מוצר ספציפי והתעלמות מתופעת הכוח המצרפי: הכוח שנוצר כשחברה מרכזת אצלה אספקת כמה סוגי מוצרים שונים שכולם נמכרים במקום אחד (למשל בסופרמרקט). הניסיון מלמד שריכוז של מוצרים בולטים בידי חברה אחת, מקנה לה כוח מצרפי מול בעלי הסופרמרקטים. כוח זה מאפשר לה בפועל לדחוק כל מתחרה חדש, קטן יותר, אפילו כשהוא מוצלח ממנה בתחום של מוצר ספציפי. באופן זה אפשרו רשויות התחרות במשך שנים, לספקים (כספקי המזון הגדולים בישראל) לרכוש חברות שייצרו מוצרים אחרים מהן, ובכך לצבור כוח מצרפי גדול מול רשתות הסופרמרקט בישראל. הסיכוי של עסק קטן, עם מוצר טוב, לדחוק את תנובה בשוק השניצל והירקות הקפואים, את שטראוס בתחום מעדני החלב ואת אוסם בשוק הפסטה, הבמבה ומאכלי הסויה הוא נמוך עד אפסי. לזה מתווספים הסכמי יעדים בהם ספק מזון גדול מתגמל את רשתות הסופרמרקטים על כלל המכירות המצרפיות שלו בכל אחת מהן. תופעה זו מיישרת גם את האינטרס של בעל רשת הסופרמרקט ומגבילה למעשה הכנסת ספקים קטנים חדשים.

מונופולים ממקום לא צפוי

הסתכלות סטאטית ולא דינמית: דיני התחרות בוחנים מה שנעשה בשוק ברגע מסוים, אך אינם טובים בהתבוננות דינמית. הנחת הבסיסית שלהם היא שמקור הסכנה העיקרי לתחרות הוא במיזוג/שיתוף-פעולה בין עסקים הפועלים באותו שוק, ומספקים לציבור אותו סוג מוצר. במקרים כאלה חיבור ביניהם עלול ליצור "כוח-שוק" או אפילו מונופול. לכן, רוב האנרגיות מושקעות בשאלה: "מהו השוק" ומי נחשבים ל"מתחרים".

אבל, בעידן המודרני, הדינמי והלא צפוי טכנולוגית - חסימת התחרות מתבטאת לא-אחת ברכישת חברות שעדיין לא פועלות באותו שוק, אך עשויות בהחלט להיכנס ולהתחרות בו. כשמונופול רשת-חברתית "פייסבוק" רוכש חברת-מסרונים כ-WhatsApp העסקה, לפי הגדרת שוק מסורתית, לא נחשבה למיזוג מסוכן לתחרות. כך אושרה לפייסבוק גם לפני כן, רכישת Instagram. אישורים אלה הוכחו כמוטעים והרי אסון לתחרות. ברור שקיים הכרח להתבונן בשווקים עם הפנים קדימה ולא להחליט על בסיס מצב קיים (חוק התחרות מאפשר אמנם להתחשב בפוטנציאל התחרות של חברה נרכשת אך בפועל זו אפשרות קלושה, בגלל דרישות סף מחמירות הנובעות מתפיסה מיושנת).

סעיף חיוני לתחרות

היעדרה בישראל של עבירת ה"מונופוליזציה": בישראל, בניגוד לארה"ב, אין סעיף חוק נגד מונופוליזציה - איסור על חברה להגיע למונופולין באמצעות התנהגות פסולה (מכריחה מוכרים למכור בעיקר או רק את תוצרתה, מונעת תחרות בה באמצעי לחץ ועוד). סעיף זה הוא חיוני לשמירה על התחרות במיוחד בישראל, עם שווקיה הריכוזיים. בארה"ב, בניגוד לאתגרים תחרותיים שלא קיבלו מענה הולם, מאפשר הסעיף לפחות שמירת התחרות. בישראל, לעומת זאת, אין איסור על חברה מונופוליסטית הנכנסת לפעולה בתחום עיסוקה אבל באזור גאוגרפי חדש. למשל, מותר למונופול הפועל באזור המרכז לרכוש חברה חזקה הפועלת באזור אילת. באופן זה יכול מונופול קיים לחזק את כוחו באופן מרושת, בלא שדיני התחרות אצלנו עוצרים אותו כלל.

שלושת עקבי אכילס הללו לא מנותקים זה מזה. הם יוצרים יחדיו נקודת כשל מרכזית שיש לתקנה באמצעות תפיסה מעודכנת ודינמית של דיני התחרות שתאפשר לרשות התחרות להגן על הציבור הרחב בתנאים הקשים שקיימים בגלל שוק ריכוזי מאין כמותו הקיים בישראל.

בשונה מהעקב של אכילס, שאותו אי אפשר היה לרפא, נקודות העיוורון שמניתי פה ניתנות כולן לתיקון על ידי אדם: המחוקק והרשות המבצעת. מה שחסר עד כה הוא רצון ונחישות לעשות כן. הגיעה העת לתיקון ה"חורים" הללו ואז ניתן יהיה להבטיח ולקיים תחרות אמיתית במשק הישראלי.

הכותב הוא הממונה על ההגבלים העסקיים לשעבר, כיום מנהל את המכון הישראלי לתכנון כלכלי

צרו איתנו קשר *5988