יוזמת שר המשפטים: הרשות לאיסור הלבנת הון תפקח על הצ'יינג'ים

סגן ראש הממשלה ושר המשפטים גדעון סער מקדם תיקון חקיקה שיסמיך את הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור לפקח על נותני שירותים פיננסיים. זאת, לגישתו, כחלק מהמאבק בפשיעה המאורגנת ובמסגרת המלחמה למיגור הפשיעה בחברה הערבית.

סער פרסם להערות הציבור תזכיר חוק איסור הלבנת הון המקנה לרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור סמכות פיקוח ואכיפה בהיבטי הלבנת הון על נותני שירותים פיננסיים, בכלל זה צ'יינגים, וזאת במקביל לסמכות רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון.

על-פי ההערכות, ענף הצ'יינג'ים (נותני שירותי מטבע) מגלגל סכום אדיר של מעל 150 מיליארד שקל בשנה - כ-10% ממחזור הכספים המנוהלים במערכת הפיננסית החוקית בישראל, ומהווה כר פורה להלבנת הון ולהעלמות מס.

בדברי ההסבר להצעת החוק המעניק סמכויות פיקוח על הצ'יינג'ים צוין כי סקטור נותני שירותים פיננסיים, אשר כולל את נותני שירותי אשראי, נותני שירותי פיקדון ואשראי, נותני שירות בנכס פיננסי וגורמים נוספים, הוא סקטור פיננסי משמעותי וחשוב, אשר ראוי שיהווה תחרות לסקטור הבנקאי ויאפשר אימוץ וקידום חדשנות טכנולוגית פיננסית והכלה פיננסית של מגזרים רבים ככל הניתן. "לצד זאת", נכתב, "כפי שמשתקף בממצאי סקר סיכונים לאומי של מדינת ישראל בתחום הלבנת הון משנת 2017, וכן תיקוף סקר הסיכונים הלאומי משנת 2021, סקטור זה הוא בעל סיכוני הלבנת הון ומימון טרור גבוהים במיוחד בכלכלה הישראלית, עמם יש להתמודד".

חובת רישום הוטלה ב-2021

בשנת 2001 הוטלה חובת רישום במרשם לחלק מנותני השירותים הפיננסיים, והוטלו עליהם חובות מכוח חוק איסור הלבנת הון. החקיקה לא הקיפה את כלל נותני השירותים הפיננסיים, ולא התייחסה להיבטי רגולציה שאינם קשורים לאיסור הלבנת הון.

בשנת 2016, בעקבות המלצות הצוות לבחינת הרגולציה על נותני שירותי המטבע, בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי) דאז, עו"ד אבי ליכט, נחקק חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), שקבע אסדרה כוללת על נותני שירותים פיננסיים.

הפיקוח על נותני שירותים פיננסיים בהיבטי הלבנת הון נתון כיום למפקח על נותני שירותים פיננסיים שמונה לפי חוק שירותים פיננסיים וכן לרשות שוק ההון, האחראית על הנפקת הרישיונות לנותני השירותים. בדברי ההסבר לתזכיר החוק צוין כי "על אף הסיכון הגבוה להלבנת הון בסקטור זה, היקף הביקורות בתחום איסור הלבנת הון ומימון טרור המבוצעות בפועל אינו מספק. מצב דברים זה מקשה על גופים פיננסיים אחרים, כגון תאגידים בנקאיים, בניהול הסיכונים במסגרת פעילותם הפיננסית מול נש"פים".

כדי להבטיח פיקוח הולם על סקטור הנש"פים בהתאם לרמת הסיכון בפעילותם כאמור, מוצע להקנות לרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור סמכות פיקוח מקבילה על נש"פים בהיבטי איסור הלבנת הון ומימון טרור. "מתן סמכות פיקוח מקבילה כאמור תאפשר הגברת הפיקוח על נש"פים, תוך ניצול מומחיות הרשות בתחום זה, לצד ההיכרות הרוחבית המעמיקה שלה עם הסקטורים השונים ועם מתכונת ביצוע ביקורות בתחום איסור הלבנת הון. במהלך שנות פעילותה, פיתחה הרשות מומחיות מיוחדת באיתור טיפולוגיות של הלבנת הון ומימון טרור, וסייעה לרגולטורים השונים ביישום מדיניות פיקוח מבוססת סיכון בהתאם להנחיות הבין לאומיות", נכתב בתזכיר החוק.

על-פי דברי ההסבר, המשמעות המעשית של מתן סמכות פיקוח מקבילה היא הרחבת הפיקוח על הסקטור כך שהפיקוח יתפרש על גורמים מפוקחים רבים יותר, ולא הכבדה רגולטורית על המפוקחים.

"נותני שירותים פיננסיים שאינם מפוקחים מהווים מחולל פשיעה משמעותי"

בהודעה שפרסם שר האוצר על קידום תזכיר החוק צוין כי "נותני שירותים פיננסיים שאינם מפוקחים מהווים מחולל פשיעה משמעותי בחברה הישראלית ובפרט בחברה הערבית".

לגישת שר המשפטים, "ההסדר המוצע ישפר את הפיקוח על הנש"פים ויביא את הסקטור למצב בו הוא מהווה תחרות לסקטור הבנקאי, וכן יאפשר קידום פעילות פינטק, לרבות פעילות במטבעות קריפטו".

עוד צוין בהודעת השר כי הפיקוח נדרש נוכח מומחיותה הגבוהה של הרשות לאיסור הלבנת הון ו"לאור החשיבות הרבה בטיפול נמרץ בסקטור זה לטובת מאבק לאומי אפקטיבי במחוללי פשיעה בהלבנת הון".

בהתאם לתזכיר החוק, יוקם ברשות לאיסור הלבנת הון אגף ביקורת ייעודי לפיקוח על נותני שירותים פיננסיים, ויהיה ניתן להטיל עיצומים כספיים בשל אי-עמידה בחובות הרגולטוריות.

עם פרסום תזכיר החוק ציין השר סער כי "המלחמה בפשיעה המאורגנת מחייבת גביית מחירים כלכליים מהם. מהלך זה יהווה מרכיב גם במערכה נגד הפשיעה הגואה בחברה הערבית. מדובר בצעד משמעותי במלחמה בארגוני הפשיעה, בהון השחור ובעבירות הכלכליות. יחד עם כלים נוספים שאנו מקדמים, נפגע במקורות הכספיים של ארגוני הפשיעה במגזר הערבי. הרשות לאיסור הלבנת הון היא בעלת מומחיות בתחום, ופיתחה במהלך שנות פעילותה ידע מקצועי רב בפיקוח על מקורות מימון פשיעה וטרור".

"רוב הציבור הערבי מעדיף לעבוד עם צ'יינג'ים ולא עם בנקים"

זמן קצר לאחר שפורסם, החל התזכיר לעורר ביקורת בקרב מייצגי הצ'יינג'ים ומומחים לאיסור הלבנת הון. לדברי עו"ד אורי גולדמן, יו"ר ועדת איסור הלבנת הון בלשכת עורכי הדין ומי שמייצג צ'יינגים רבים, "נראה כי לא מדובר בפיקוח אלא בהדרה. יש פה ניסיון להדיר מגזר מפעילות פיננסית. החוק המוצע מסמיך בפועל את הרשות לאיסור הלבנת הון לעשות איפה ואיפה. הרשות חייבת להישאר מקצועית, ניטרלית, ולא לקבל החלטות על-פי שיקול מגזרי או שיקול חיצוני אחר, ולפעול רק כאשר יש אינדיקציות משמעותיות שמאמתות את החשדות בהלבנת הון".

עוד מוסיף עו"ד גולדמן כי "בעקבות סיבות שונות, רוב הציבור הערבי מעדיף לעבוד עם צ'יינג'ים ולא עם בנקים, כך שאם יסגרו הצ'יינג'ים, במגזר ייאלצו לעבור לכסף מזומן, מה שיקשה על הפיקוח" .

עו"ד גלעד ברון ממשרד ברון ושות', המתמחה בתחום המיסוי, רגולציה והלבנת הון, מוסיף כי לא ברור מדוע נדרש פיקוח נוסף על צ'יינג'ים, המפוקחים כיום על-ידי רשות שוק ההון. "פיקוח הוא דבר מבורך, והאמור מבוצע על-ידי רשות שוק ההון. לא ברורות הכפילות והחפיפה בסמכויות".

בדברי ההסבר לתזכיר החוק ניתנה תשובה לכאורה לשאלת הצורך בפיקוח הכפול, ונכתב: "מתן סמכות פיקוח מקבילה על אותו הסקטור לשתי רשויות שונות כמוצע, מחייב שיתוף-פעולה הדוק ותיאום מלא בין שתי הרשויות, אשר יעוגן בנוהל עבודה ייעודי תוך יישום שיטה מבוססת סיכון ומניעת הכבדת יתר על הסקטור המפוקח.

"הנוהל יקבע, בין היתר, את העקרונות הבאים: תיאום תוכנית ביקורת שנתית תוך מתן זכות ראשונים למפקח על נותני שירותים פיננסיים שמונה לפי חוק שירותים פיננסיים מוסדרים, מניעת ביצוע ביקורת על נותן שירות פיננסי מסוים, על-ידי כל אחד מהממונים באותה השנה, למעט אם התקיימו נסיבות המצדיקות זאת, כפי שיקבעו בנוהל, ביצוע פיקוח מבוסס סיכון, קביעת מנגנון תיאום להטלת עיצומים כספיים באופן שוויוני".

נוהל העבודה יפורסם באתרי האינטרנט של הממונים.

עו"ד ברון מבקר גם את העובדה שבתזכיר החדש המדינה קושרת באופן לא לגיטימי בין ארגוני פשיעה לנותני שירותים פיננסיים. "יש לי ביקורת רבה על הקשר הקבוע שמנסים לעשות בין גופי המימון החוץ-בנקאיים לארגוני פשיעה, ובאותה נשימה מבקשים לפתוח את השוק לתחרות. ישנם היום גופים חוץ-בנקאיים רבים, סדורים, שפועלים כדין ומעשירים את החלופות העומדות בשוק המימון והאשראי".

מנגד, לדברי עו"ד יעל גרוסמן, מומחית לעבירות איסור הלבנת הון וצווארון לבן, מדובר בצעד מבורך. "מדובר במהלך מבורך שיפתח את ה'סתימה' שעיכבה את פיתוחו של השוק החוץ-בנקאי".

לדבריה, "הפיקוח על הצ'יינג'ים יביא לכך שהבנקים יוכלו ביתר קלות לתת להם שירות. עד כה, מכיוון שהיה מדובר בגופים לא מפוקחים, הבנקים לא מיהרו לפתוח להם חשבונות. הסירוב לפתוח להם חשבונות בנק האט את התפתחותו של שוק חשוב זה".

מדובר בשוק המציע שירותים אלטרנטיביים לאלה המוצעים על-ידי הבנקים. הוא פונה גם ללקוחות שמחפשים פתרונות פיננסיים מפותחים יותר טכנולוגית מאלה שמציעים הבנקים וגם ללקוחות שהבנקים אינם מעוניינים בהם. יש לקוות שהדבר יבלום גם את בריחתן לחו"ל של חברות הפינטק, כולל אלה העוסקות בקריפטו. "מעצם מומחיותה בתחום, הרשות לאיסור הלבנת היא לדעתי, גוף מתאים לביצוע המשימה", אומרת עו"ד גרוסמן.