איך ישפיע ביטול עילת הסבירות על התכנון בישראל?

בשבוע שעבר פרסמו כ־25 מזוכי פרס התכנון בעבר גילוי דעת שבו כתבו כי הם "רואים בדאגה עמוקה את הצעות החוק המקודמות בממשלה ובכנסת" וציינו: "מערכת האיזונים והבלמים מבטיחה את תקינות תהליך התכנון, ומאפשרת לפרט ולציבור לבקר אותו".

● תיקון רך או קץ הדמוקרטיה: מה חשבו שופטי העליון על צמצום עילת הסבירות 

מבין כל הסעיפים בתוכנית הממשלה לשינוי מערכת המשפט, אנשי התכנון התייחסו בעיקר לנושא הביטול - או הצמצום - של עילת הסבירות, שבמקרים רבים מסתמכים עליה בהתנגדויות לתוכניות שונות של בנייה, תשתיות ותחבורה, הפקעות, ועוד.

במסמך אחר, שעליו חתמו 34 ארגוני סביבה, ניתנו דוגמאות רבות לשימוש שנעשה עד היום בעילת הסבירות, כמו הפסיקה שחייבה הותרת חופים פתוחים לציבור הרחב ללא תשלום, הגבלת בנייה על קרקעות מזוהמות, הגנה על זכות הציבור להשתתף בהליכי תכנון, שקיפות בהליכי תכנון ופרסום היתרי בנייה לציבור, ומניעת הרחבה בלתי מבוקרת של מתחם בתי הזיקוק לנפט בחיפה - וזו רק רשימה חלקית.

"עילת הסבירות היא הכלי המרכזי שלנו"

"עילת הסבירות היא הכלי המשפטי המרכזי שאנחנו משתמשים בו בהליכים משפטיים נגד החלטות מינהליות", אומר עו"ד אסף רוזנבלום, מנהל המחלקה המשפטית בחברה להגנת הטבע. "מדובר בכלי בתחום המשפט המינהלי שבו בית המשפט רשאי לבקר החלטות מינהליות ולשיקול הדעת של הרשות המנהלית ויש כללים משפטיים לגבי זה, כי בית המשפט לא שם שיקול דעתו במקום הרשות המנהלית, אלא בוחן את הדרך שבה התקבלה ההחלטה".

עו"ד רוזנבלום מסביר שכדי להביא לפסילת החלטה, צריך לעמוד בנטל גבוה ולכן מלכתחילה ההתערבות מצומצמת ושמורה למקרים חריגים. "כדי להוכיח שהחלטה בתחום התכנון לא עמדה במתחם הסבירות, צריך להוכיח למשל שהחלטות התקבלו בלי להסתמך על תשתית עובדתית ראויה כמו למשל תסקיר השפעה על הסביבה".

הוא מביא דוגמה: "בית המשפט קבע בעתירה שהגיש ארגון אדם טבע ודין כי ההחלטה של עיריית ירושלים לשכן ילדים בבית ספר יסודי במבנה שהיה דיר כבשים צמוד למפעל מזהם - אינה סבירה. ואגב, העילה הזו לא נולדה בישראל - היא נהוגה בעולם".

עו"ד אלי בן ארי, היועץ המשפטי של ארגון אדם טבע ודין, מסביר כי ניתן יהיה לתקוף תוכניות בבתי משפט גם ללא עילת הסבירות, אולם ביטולה יביא בהכרח לפגיעה ביכולת זו. "אם חוק אוויר נקי אומר שצריך לעשות תוכניות לאומיות לטיפול בזיהום אוויר והממשלה לא עושה את זה, ניתן יהיה לטעון שמדובר בחוסר סבירות כשהממשלה לא מממשת את החקיקה? היום השאלה הזו לא קיימת כי ברור שניתן לטעון שמדובר בחוסר סבירות".

"מחר יכולים להקים מפעל מזהם"

דרור בוימל, נציג ארגוני הסביבה במוסדות התכנון הארציים, מסכים. "המשפטיזציה יצרה עומס רב על מערכת התכנון וגם מקשה עליה לייצר תכנון טוב, אבל עילת הסבירות גורמת למשפטיזציה חיובית כי למערכת התכנון שיקול דעת רחב מאוד. מחר יכולים להחליט שמול הבית שלך יוקם מפעל מזהם או שקרקע שלך תהפוך לשמורת טבע או תופקע לטובת הקמת תשתית. הכוח האדיר הזה מעצב את החיים של כל פרט ופרט במדינה".

לדברי בוימל, "היכולת לקחת את המערכת הזו לבית המשפט על החלטה לא סבירה, לא מנומקת, לא מגובה במידע ובנתונים ולא מגובה בניתוח תכנוני סביבתי או אחר היא חשובה. לכן, ביטול העילה ישפיע הרבה יותר על כל אותם מקרים שלא הגענו איתם לבית המשפט - וזה הסיפור. זו המוטיבציה של רשויות התכנון לקבל החלטות שיש בהן היגיון, הנמקה, סבירות ואיזון וזה מאפשר למוסדות התכנון לעמוד מול לחצים פוליטיים קשים".

דלית זילבר, שכיהנה עד לא מזמן כמנכ"לית מינהל התכנון, מחזיקה בדעה דומה. לטענתה, עצם קיומה של עילת הסבירות לא רק משמש לעתירות לאחר שאושרו תוכניות, אלא מהווה גם גורם שמאזן במסגרת השיקולים בתוך מוסדות התכנון עצמם. "נכון שתהיה התערבות אף שזה מכביד על ההליך. לעתים תוכניות משתנות ולעתים רחוקות תוכניות נגנזות, זה קורה במשורה", היא אומרת.

זילבר מוטרדת גם מהכוונה להחליש את נציגות המשרד להגנת הסביבה בוועדות התכנון במסגרת חוק ההסדרים. "זה הגוף האחראי, נטול האינטרסים, שאמור לחוות דעה, ואם יש בעיה בלוחות הזמנים ובהתנהלות אז הטיפול צריך להיות ברמה הניהולית ולא בהוצאת הנציגות מהוועדות", היא אומרת.

לדבריה, לביקורת השיפוטית יתרונות וחסרונות המשפיעים על העבודה התכנונית: "אתה שומע את האנשים בנפש חפצה וזה תהליך חשוב. אהבתי לשבת בעצמי בדיונים וכשהיו למטה הפגנות נגד תוכניות ירדתי לברך את הצעירים שהפגינו. יש לזה חשיבות. נכון שהיועץ המשפטי צריך לעבור על הכול כי הכול מגיע לבית משפט וזה יוצר עומס על היועמ"שים ועל הוועדות. אבל יש פתרונות אחרים ובוודאי לא ביטול העילה".

"ייפגעו מערכות בקרה חשובות"

לדעתם של נציגי ארגוני הסביבה שותפים גם עורכי דין שמייצגים אזרחים וגם יזמים מול רשויות התכנון. "עילת הסבירות חשובה לא רק ביחסים שבין ממשלה לכנסת ולבית המשפט אלא ביחסים של האזרח ושלטון החוק", אומר עו"ד טויסטר, מומחה לתכנון ובנייה. "היא מככבת בהרבה הליכים בתכנון ובנייה. אם עילת הסבירות תבוטל או תצומצם, חלק מהגדול מההליכים שמתקיימים היום בוועדות ערר, בעתירות מינהליות, ייפגעו. אלה מערכות בקרה חשובות ואני לא רואה את המשפט המינהלי בכלל בלי עילת הסבירות - לא רק את דיני התכנון. גם ככה עושים בעילה הזו שימוש במשורה ובצמצום. ברוב התוכניות הם לא מתערבים".

 עו''ד עפר טויסטר / צילום: גיל הדני

עו"ד טויסטר מביא כדוגמה מקרה שבו יזם מבקש היתר לפרויקט תמ"א 38, והוועדה המקומית מבקשת לדחות את ההיתר כדי לבצע תכנון כולל לשטח. "במקרה כזה בית המשפט יכול להגיד לעירייה, תגידו באיזה שלב נמצאת התוכנית הכוללת וכמה זמן צריך. אם תוך שנה־שנתיים התוכנית הרחבה לא תקבל היתר, אז פרויקט התמ"א יקבל היתר", אומר טויסטר.

"החשש שלי שאם ינטרלו או ייבשו את עילת הסבירות, התוצאה תהיה שאנשים יישארו בלי סעד. הרשויות יוכלו לעשות מה שבא להן. היום עצם זה שיודעים שאפשר להגיש עתירה גורם לכך שדברים ייגמרו בפשרה או בהסדר".

עו"ד ענת בירן, מומחית לתכנון ובנייה והתחדשות עירונית, אומרת: "בשנים האחרונות מקודמות יותר ויותר תוכניות לתשתית לאומית גדולה כמו רכבות, מטרו, כבישים מהירים, תחנות כוח וכו', שאישורן כרוך בהכרח בהפקעות רבות של קרקעות פרטיות.

"לוועדות התכנון בכל הדרגות יש סמכות להגדיל שטחים לצרכי ציבור ולקדם תוכניות המפקיעות שטחים פרטיים למטרות ציבוריות. במקביל - המחוקק הרחיב גם את רשימת המטרות הציבוריות שלמענן ניתן להפקיע, כך שאדם עשוי לראות בעיניים כלות איך המדינה או העירייה מפקיעות קרקע פרטית שלו ומייעדות אותה לשימושים בעלי אופי מסחרי כמו מעונות סטודנטים, דיור מוגן, בתי רופאים וכו', שימושים שהוא יכול היה לעשות בעצמו תוך הפקת רווח מקניינו.

"במסגרת תוכניות המטרו ניתנת סמכות רחבה מאוד למדינה להפקיע שטחים מתחת לבתי מגורים, להפקיע שטחי בנייה ובתי מגורים בשלמותם, להקים שטחי התארגנות בשטחים פתוחים הסמוכים לבתי מגורים ועוד. השאלה אם החלטה שהתקבלה היא החלטה סבירה, השוקלת באופן נאות את האינטרסים השונים ועורכת איזון נכון בין זכויות שונות, היא שאלה המופנית פעמים רבות להכרעת בית המשפט שיגזור את גורל קניינו של האזרח.

"אם חס וחלילה תבוטל עילת הסבירות, התוצאה תהיה שלא תהיה שום ביקורת על החלטות בלתי סבירות, והרשות תוכל לפגוע בפרט כאוות נפשה, בלי שהיא חייבת לבחור בחלופה הפחות פוגענית למימוש מטרותיה.

"דוגמה נוספת היא הזכות לפיצוי בגין ירידת ערך עקב אישור תוכנית פוגעת. השאלה אם פגיעה סבירה או לא היא שאלה משפטית שנקבעת על ידי בית המשפט בכל מקרה לגופו. חוק יסוד כבוד האדם וחירותו נתן לזכות הקניין מעמד של זכות יסוד. בזכות מעמד זה, לא רשאי המחוקק לפגוע בקניינו של אדם לא למטרה ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש".

עו"ד נועם קולודני, שמרבה לייצג דיירים בפרויקטים של התחדשות עירונית, אומר: "הנושא של תכנון ובנייה נוגע לכולם - גם למי שלא מעורב קניינית בתוכנית מסוימת. מי שייפגע זה החלשים. אלה שהכי צריכים את שומרי הסףאני בדרך כלל מייצג מתנגדים, ואני משתמש בעילת הסבירות כל יום. לדוגמה, אני מייצג את המתנגדים לתוכנית הבנייה בכיכר אתרים, בטענה שאי אפשר לקחת שטח ציבורי ולהעביר לידיים פרטיות, או בטענה שמגדלים של 60 קומות יטילו צל ענק על תל אביב - במקרה של ביטול עילת הסבירות, ידיהם של השופטים תהיינה כבולות.

"בתיק אחר שלי, ברחוב דפנה בתל אביב, אני מייצג מתנגדת בודדת שעומדת מול 99 אנשים שטוענת שההסכם לא ראוי ולא סביר - ולא תהיה לה זכות עמידה כזו יותר. לא רק שלא ישמעו בנאדם אחד מול 99, יותר סביר ש־51 יאכפו על 49. זה מדרון חלקלק ותלול. נימוקים אקלימיים, תכנוניים, תחבורתיים - ייעלמו כלא היו".

קולודני מוטרד לא רק מביטול עילת הסבירות, אלא גם מהחלשת כוחם של היועצים המשפטיים. לדבריו, "ברגע שהיועץ המשפטי לא יהיה עצמאי להגיד לשר שתוכנית מסוימת היא לא חוקית, או מתנגשת עם משהו, יאבדו כל הבלמים עוד הרבה לפני שמגיעים לבית משפט. יש ליועצים חשיבות עצומה כעצמאים. הם שומרי סף.

"נגיד שאנחנו מגישים עתירה נגד עיריית תל אביב או נגד נת"ע, הרבה פעמים היועמ"ש של העירייה או של נת"ע מראש אומר שלא יוכל להגן על זה בבית משפט, ודברים נחסכים. מגיעים לפתרון מוסכם עוד לפני הדיון. אני סבור שאם תתקבל הרפורמה, המיעוט יידרס".