האם לשר דוד אמסלם יש מעמד של "משקיף קבוע" בקבינט?

מה מעמדו של השר אמסלם בקבינט? מתברר שזה לא הוסדר מעולם, והוא לא היחיד • המשרוקית של גלובס

בנימין נתניהו, הליכוד (מסיבת עיתונאים, 13.1.24) / צילום: איל יצהר
בנימין נתניהו, הליכוד (מסיבת עיתונאים, 13.1.24) / צילום: איל יצהר

להגדרות הציונים לחצו כאן

נכון- ההצהרה נכונה ומדויקת
נכון ברובו- ההצהרה נכונה ברובה אך יש בה מרכיב שאינו נכון או אינו מדויק
חצי נכון- חלק מההצהרה נכון וחלקה שגוי, או שהיא אינה כוללת פרטים מהותיים שעשויים לשנות את משמעותה
לא נכון ברובו- חלק קטן מההצהרה נכון ורובה שגוי, או שהיא מחסירה פרטים יסודיים באופן היוצר הטעייה מהותית לגבי משמעותה
לא נכון- ההצהרה כלל אינה נכונה
מטעה - ההצהרה יוצרת מצג שווא או רושם שגוי, אף שהיא מתבססת על עובדות נכונות
כן, אבל - עובדה נכונה בפני עצמה, אך עובדות שלא צוינו עשויות להעמידה באור אחר. מומלץ לבחון את הדברים בפרספקטיבה רחבה יותר
לא מבוסס- לא קיימים נתונים עליהם ניתן לבצע קביעה פוזיטיבית לגבי נכונות הטענה, ואלו גם לא נאספים
ללא ציון- המצב העובדתי מורכב מכדי לתת לאמירה ציון מובהק. הסיבות האפשריות לכך יכולות להיות: התבטאות שאינה מובהקת מספיק וניתן לפרש אותה במספר צורות, מחלוקת בין מומחים, מתודולוגיות שונות שלא ניתן להכריע ביניהן ועוד

הדיווחים על ההתבטאויות החריפות של השר דוד אמסלם בקבינט, עוררו לאחרונה יותר ויותר תהיות לגבי נוכחותו בפורום הזה. במסיבת העיתונאים האחרונה שקיים ראש הממשלה, בנימין נתניהו, הפנה אליו כתב חדשות 13, מתן חודורוב, שאלה בנושא, ותהה מדוע זומן השר לקבינט דווקא בשבוע שעבר, "והאם זימון לקבינט הפך לכיבוד פוליטי?". נתניהו תקף את ההנחה שגולמה בשאלה: "לפי השאלה שלך, (אמסלם) הוזמן במיוחד. לא. דודי אמסלם הוא משקיף קבוע בקבינט, הוא היה בכל הישיבות…". אז מיהו "משקיף קבוע" בקבינט, והאם אמסלם הוא אכן כזה?

המשרוקית | הרמטכ"ל לא היה מוסמך למנות את שאול מופז לצוות שיבדוק את צה"ל?
המשרוקית | ההיסטוריה מלמדת על הסיכוי שהגירה מרצון תפתור את בעיית עזה
המשרוקית | מספר הסובלים מאי ביטחון תזונתי בישראל גבוה פי 4 מב-OECD?

הדבר הראשון שחשוב להבין בהקשר הזה הוא שאין בחוק אמירה מפורשת לגבי מעמד המשקיפים בקבינט המדיני-ביטחוני, ששמו הרשמי הוא ועדת השרים לביטחון לאומי. לפי סעיף 6(א) לחוק הממשלה, חברי הקבינט הם: "ראש הממשלה, שר הביטחון, שר המשפטים, שר החוץ, השר לביטחון הפנים ושר האוצר". אליהם ניתן להוסיף שרים נוספים לפי הצעת ראש הממשלה, ובאישור הממשלה. בהחלטת הממשלה מס' 6 מ־3 בינואר 2023, אכן נקבע כי בנוסף לבעלי התפקידים שהוזכרו יכללו בקבינט גם השרים אבי דיכטר, רון דרמר, ישראל כ"ץ ומירי רגב (וגם אריה דרעי, שמאז כבר אינו שר). ומה לגבי המשקיפים? אלה כאמור לא מוזכרים בחוק.

פנינו לדינה זילבר, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כדי להבין איך ניתן למנות "משקיף קבוע", אם הסוגיה לא מוזכרת בחוק. היא הסבירה לנו כי "בפועל הערוץ בו נעשה שימוש בעבר במקרים בהם מינו משקיפים הוא החלטות ממשלה". כלומר, אם אמסלם הוא אכן "משקיף קבוע", כפי שטען נתניהו, צריכה להיות החלטת ממשלה בעניין. ואכן, היות שהתואר הזה לא הומצא בממשלה הנוכחית, איתרנו ללא קושי משקיפים קבועים שמונו בעבר: החל מבני בגין שמונה למשקיף בקבינט בממשלתו הראשונה של בנימין נתניהו (1996), ועד לעומר ינקלביץ' שמונתה למשקיפה בקבינט בממשלת נתניהו־גנץ (2020).

ומה לגבי אמסלם? אנחנו לא הראשונים שבדקו את הסוגיה, אותה הציף כתב כאן 11 מיכאל שמש. בבדיקת ההחלטות שקיבלה הממשלה הנוכחית לא הצלחנו לאתר החלטה על מינויו למשקיף. מה שמעניין הוא שנראה שאמסלם לא לבד. בבדיקות שבוצעו בחלק מכלי התקשורת, הוזכר כי מי שכן מונתה כמשקיפה בצורה מסודרת היא השרה גילה גמליאל, שעל פי הדיווחים מגיעה גם היא לישיבות הקבינט. אלא שגם החלטה מסודרת בעניינה לא הצלחנו לאתר (מטעמה לא נמסרה תגובה). למעשה, המשקיפה הקבועה היחידה שמינויה אושר בצורה מסודרת היא יפעת שאשא ביטון, שמפלגתה הצטרפה לממשלה רק לאחר פרוץ המלחמה, וקיבלה ארבעה נציגים בקבינט (גנץ, איזנקוט, סער וטרופר) ומשקיפה.

ובכל זאת, האם יש דרך שבאמצעותה אמסלם יכול להפוך ל"משקיף קבוע" למרות שאין החלטת ממשלה בעניין? זילבר סבורה שלא. ראש הממשלה "יכול להזמין מישהו אד הוק לישיבה מסוימת על פי צורך ספציפי, אבל אז לא מדובר במשקיף קבוע", היא אומרת, וגם הזמנה נקודתית שכזו "צריכה לשרת צורך ענייני". לדבריה, "אם אין החלטת ממשלה שממנה שר מסוים כמשקיף, לא ברור על מה נסמך ההיגד שמדובר ב'משקיף קבוע'". להחשיב שר למשקיף כזה "רק בשל כך שהוא מגיע דה פקטו לישיבות" מהווה "זלזול בדרכי עבודה מתוקנות, ופעולה בלתי עניינית, שאינה תואמת את רוח החוק המקורית".

בשורה התחתונה: דבריו של נתניהו מטעים. התפקיד "משקיף קבוע" בקבינט אמנם אינו מעוגן בחוק, אך מזה עשרות שנים הנוהל הוא שכדי ששר יצטרף לדיוני הקבינט במעמד הזה, יש צורך בהחלטת ממשלה מסודרת. לא הצלחנו לאתר החלטה כזאת שהתקבלה בעניינו של אמסלם.

תחקיר: אוריה בר־מאיר

לבדיקה המלאה המלאה לחצו כאן

שם: בנימין נתניהו
מפלגה: הליכוד
פלטפורמה: מסיבת עיתונאים
תאריך: 13.1.24
ציטוט: "דודי אמסלם הוא משקיף קבוע בקבינט"
ציון: מטעה

ראש הממשלה בנימין נתניהו קיים מסיבת עיתונאים בצל המלחמה בעזה. מתן חודורוב שאל אותו, על רקע דיווחים שהרמטכ"ל "הותקף" על-ידי שרים בישיבת הקבינט המדיני-ביטחוני וביניהם דוד אמסלם: "בשבוע שבו פרופ' אהרן ברק מתייצב בפטריוטיות להגן על ישראל בהאג, בחרת לזמן לישיבת הקבינט את השר דודי אמסלם, שהוביל את המתקפות החריפות ביותר נגדו ואיחל לו בעיצומה של המהפכה המשפטית 'להינמק בכלא לכל ימי חייו'. מה תרומתו של השר אמסלם לדיונים מדיניים-ביטחוניים בימים האלה והאם זימון לקבינט הפך לכיבוד פוליטי?". נתניהו השיב על כך: "דודי אמסלם, לפי השאלה שלך, הוזמן במיוחד לקבינט הזה. לא. דודי אמסלם הוא משקיף קבוע בקבינט, הוא היה בכל ישיבות הקבינט ולכן לא הייתה כאן הזמנה מיוחדת לקבינט".

החוק המפורש אינו ברור לגבי מעמד המשקיפים. סעיף 40(א1) לחוק יסוד: הממשלה מאפשר לממשלה להאציל "לוועדת שרים שנקבעה בחוק" את הסמכות להכריז על מלחמה או פעולה צבאית משמעותית. סעיף 6 לחוק הממשלה והחלטת ממשלה 3840 מ-2018 קובעים שיהיה מדובר בוועדת השרים לביטחון לאומי, הידועה גם כקבינט המדיני-ביטחוני. לפי סעיף 6(א) לחוק הממשלה, חברי הקבינט הם: "ראש הממשלה - יושב ראש, ממלא מקום ראש הממשלה אם מונה, שר הביטחון, שר המשפטים, שר החוץ, השר לביטחון הפנים ושר האוצר; הממשלה רשאית, לפי הצעת ראש הממשלה, להוסיף חברים לועדה, ובלבד שמספר חברי הועדה לא יעלה על מחצית מספרם של חברי הממשלה". לא החוק ולא ההחלטה מציינים את מעמד המשקיפים או כיצד ניתן למנות אותם.

בעמוד באתר הממשלה המסביר על הקבינט, שנבדק ב-14 בינואר 2024 (לא היה ניתן לארכב את העמוד), יום לאחר דבריו של נתניהו, דוד אמסלם לא מופיע ברשימת החברים. מלבד בעלי התפקידים החברים בקבינט מכוח חוק, מופיעים עוד ארבעה שמות בלבד: אבי דיכטר, רון דרמר, ישראל כ"ץ ומירי רגב. עם זאת, ברור שהעמוד לא מעודכן מזה זמן רב: ראשית, מאז ה-1 בינואר ישראל כ"ץ הוא שר החוץ במקומו של אלי כהן, כך שהוא חבר בקבינט מכוח חוק ולא מהווה חבר נוסף. החלטה 1196 הפכה את אלי כהן לחבר קבינט, ולמרות זאת שמו לא מופיע שם. שנית, שמותיהם של בני גנץ, גדעון סער, גדי איזנקוט וחילי טרופר גם לא מופיעים בעמוד, למרות שהחלטת ממשלה 951 מה-13 באוקטובר 2023 מינתה את כולם לחברים בקבינט, לצד יפעת שאשא ביטון כמשקיפה, שגם שמה לא מופיע. נציין שלא מצאנו החלטת ממשלה למינויו של אמסלם כמשקיף.

חברי הקבינט הנוכחי נקבעו בהחלטת הממשלה מס' 6, ב-3 בינואר 2023. שם נקבע שמעבר לשרים הקבועים בחוק ולדיכטר, דרמר, כ"ץ ורגב, יכהן גם אריה דרעי ששימש אז כשר הפנים והבריאות (חברות שהופסקה עם סיום כהונתו כשר). בנוסף, נקבעו חמישה מוזמנים קבועים: ראש המל"ל, היועמ"שית, המזכיר הצבאי לראש הממשלה, המזכיר הצבאי לשר הביטחון וראש אגף האחראי על דיוני ועדת השרים במל"ל. שמו של אמסלם לא מופיע שם, או בהחלטות אחרות הנוגעות להרכב הקבינט (החלטות 951 ו-1196, שאת תוכנן הזכרנו קודם). בדקנו גם החלטות הקשורות לאמסלם באופן ישיר, ומצאנו את החלטה 113 מה-12 בפברואר 2023 - בה מונה אמסלם לשר לשיתוף פעולה אזורי, לשר המקשר בין הכנסת לממשלה ולשר במשרד המשפטים - והחלטה 579, שביצעה תיקונים בהחלטה 113. באף אחת מהן לא מוזכר הקבינט.

כמו שאשא ביטון, גם משקיפים בממשלות עבר אושרו בהחלטת ממשלה: החלטה 957 של הממשלה ה-35 (נתניהו-גנץ) נתנה מינוי ליובל שטייניץ ועומר ינקלביץ' למעמד משקיפים, וכמו כן קבעה רוטציה בין מירי רגב ליואב גלנט, כשאחד מהם יכהן כחבר קבינט והשני כמשקיף. החלטה 178 שלה נתנה מעמד של משקיף לחילי טרופר. החלטה 12 נתנה את המעמד לאלי כהן, רפי פרץ וצחי הנגבי. החלטה 41 של הממשלה ה-34 קבעה רוטציה בין חברות מלאה לתפקיד משקיף בין זאב אלקין ליובל שטייניץ. החלטה 2760 של הממשלה ה-32, שהתקבלה ב-2011, קבעה את מעמדו של מתן וילנאי כמשקיף. החלטה מס' 9 שלה, מ-2009, קבעה חמישה משקיפים: דניאל הרשקוביץ, יצחק הרצוג, לימור לבנת, יוסי פלד ושלום שמחון. החלטה 1593 של הממשלה ה-29 (ממשלת שרון הראשונה), מ-2002, "שנמכה" את אליהו סוויסה מחבר מלא למשקיף. מצאנו גם שתי החלטות ממשלה שקדמו את חקיקת חוק הממשלה (2001): החלטה 59 של הממשלה ה-28 (תחת אהוד ברק), מ-1999, מינתה חמישה משקיפים: דליה איציק, אמנון ליפקין שחק, בנימין בן אליעזר, חיים רמון ומתן וילנאי. ההחלטה הוותיקה ביותר שמצאנו היא החלטה 46 של הממשלה ה-27 (ממשלת נתניהו הראשונה), שהתקבלה ב-1996, בה בני בגין מונה למשקיף. אין להגיד בכך שנתניהו המציא את תפקיד המשקיף, שכן ייתכן שאין באתר מזכירות הממשלה החלטות מוקדמות יותר.

שוחחנו עם דינה זילבר, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כדי להבין את מעמדו של המשקיף: "החוק טרח למנות לקבינט שרים ספציפיים לפי תפקידם הסטטוטורי מתוך הנחה שלאותם בעלי תפקידים יש תרומה ורלוונטיות להחלטות המתקבלות. החוק גם הותיר אפשרות צרה למנות חברים נוספים באופן מוגבל מתוך הנחה שזה צריך להיות פורום מצומצם בהיקפו. זה מלמד שמבחינת החוק הקבינט אמור להיות ענייני, מקצועי וקטן. ואז עולה שאלת המשקיפים והמקום שלהם: אם החוק נקב בבעלי תפקידים ספציפיים, למה למנות עוד אנשים שהקשר שלהם למשימות הקבינט לא ברור, ואם כבר למנות אז למה לא כחברים מלאים שיכולים גם להצביע אלא רק כ'משקיפים'? הרי משקיפים לא מצביעים, וגם הרבה פעמים לא נמצאים שם בגלל הניסיון שלהם ולא על בסיס טעם עניני אחר. מזה אנחנו למדים שהשימוש שנעשה במעמד הזה של 'משקיף' נעשה לעיתים כאתנן פוליטי או כיבוד, וזה מעלה את השאלה אם נכון להפוך גם את המסגרת של הקבינט, שצריך להתייחס אליו בחרדת קודש בשל האחריות והרגישות המיוחדים הכרוכים בתפקידים עליהם הוא מופקד הנוגעים לחיי אדם ממש, כמשאב פוליטי".

שאלנו את זילבר, בהיעדר קיומו של מוסד המשקיף בחוק, מהן הדרכים למנות משקיפים לקבינט: "המחוקק לא ראה צורך בהסדרת התפקיד הזה בחוק. בפועל הערוץ בו נעשה שימוש בעבר במקרים בהם מינו משקיפים הוא באמצעות החלטות ממשלה, כפי שנעשה למשל עם יפעת שאשא ביטון.

ערוץ נוסף הנובע מהעובדה שראש הממשלה מנהל את הישיבות וקובע את סדר היום (כראשון בין שווים) הוא שראש הממשלה יזמין מישהו אד הוק לישיבת קבינט מסוימת על פי צורך ספציפי שעולה. אבל אז לא מדובר במשקיף קבוע, אלא בהזמנה נקודתית שגם צריכה לשרת צורך עניני בנוכחות אותו מוזמן. למען הסר ספק, אתנן פוליטי או רצון ״לצ'פר״ שר מסוים שאינו נחוץ באמת לעבודת הקבינט בדרך של הזמנתו לקבינט אינה בגדר טעם עניני, ולא נכון לשעבד גם את הפורום היחודי והרגיש הזה לצרכים פוליטיים.

"פורמלית, אם אין החלטת ממשלה שממנה שר מסוים כמשקיף לקבינט - כפי שנעשה בעבר - לא ברור על מה נסמך ההיגד שמדובר ב'משקיף קבוע'. אם מישהו נחשב למשקיף קבוע בלי שיש החלטת ממשלה שממנה אותו לכך, רק בשל כך שהוא מגיע דה פקטו לישיבות, אז מדובר בעוד זלזול ממשלתי בדרכי עבודה מתוקנות וברגישות משימותיו של הקבינט. הפיכתו לפורום פרוץ, ומכזה שבסיס פעולתו מקצועי (חברות של שרים ספציפיים בלבד שהחוק מנה אותם דווקא כרלוונטיים) ומצומצם ל'שכונה' שנמהלת בנוכחים לא רלוונטיים שכרטיס הכניסה שלהם הוא פוליטי ותו לא - היא פעולה בלתי עניינית והגם שהחוק כלל לא מתייחס אליה, איננה תואמת את רוח החוק המקורית".

נציין שרה נוספת שעל-פי דיווחים בתקשורת (לדוגמה: וואלה, ישראל היום, N12) נחשבת למשקיפה קבועה: שרת המודיעין גילה גמליאל. עם זאת, גם במקרה שלה לא הצלחנו למצוא החלטת ממשלה בנושא. שמה לא נכלל בהחלטה מס' 6, ובהחלטה על צירופה לממשלה (החלטה מס' 2) מעמדה בקבינט לא הוזכר. מעבר לכך, בימים אלו גם התקשורת דיווחה על גמליאל כמי שאינה חברה קבועה בקבינט: ביום בו התקבלה החלטה מס' 6 תהו בתוכנית "החמישייה" בערוץ 14 מדוע גמליאל לא צורפה לקבינט. יומיים לאחר קבלת ההחלטה הנ"ל התקיימה ישיבת הקבינט הראשונה של הממשלה הנוכחית, וכך דווח ב-ynet: "בדיון נכחה גם שרת המודיעין גילה גמליאל, שהיא אינה חברה בקבינט, והוזמנה אליו על-ידי רה"מ נתניהו". לא הצלחנו למצוא דיווח בו סופר על כך שנהייתה למשקיפה קבועה, אלא רק שעם הזמן התקשורת החלה להתייחס לגמליאל כאל חלק אינטגרלי מהקבינט. פנינו לשרה כדי לקבל את החלטת הממשלה בה מונתה למשקיפה קבועה, אך לא קיבלנו מענה. לפני פרסום הבדיקה מיכאל שמש דיווח בכאן 11 שאכן מעולם לא היה מינוי של גמליאל (וגם של יו"ר ש"ס אריה דרעי, שמגיע גם הוא באופן קבוע לישיבות הקבינט) למשקיפה באמצעות "הליך תקין".

מטעם רה"מ נתניהו לא התקבלה תגובה.

לסיכום, תפקיד המשקיף בקבינט לא מעוגן בחוק, אך הנוהל הוא שמשקיפים קבועים ממונים באמצעות החלטת ממשלה. ייתכן שנעשה שימוש ביכולתו של ראש הממשלה להזמין אנשים אד הוק לישיבות מסוימות כדי להפוך את אמסלם למשקיף קבוע דה פקטו. לכן דבריו של נתניהו מטעים.