"יו"ר הוא לא פקיד": בג"ץ משנה את יחסי הכוחות בין השרים לחברות הממשלתיות

בסוף השבוע שעבר ביטלו שופטי בג"ץ את ההדחה המתוקשרת של יו"ר חברת דואר ישראל מישאל וקנין בידי השרים שלמה קרעי ודוד אמסלם. פסק הדין מתפרש אומנם על פני 50 עמודים בלבד ולא מאות, אך במובנים מסוימים הוא משמעותי לא פחות מבג"ץ הסבירות.

● שאלות ותשובות | רפורמת היבוא הגדולה: מה היא כוללת, ומתי אנו צפויים להרגיש שינוי במדפים
● הגירעון כבר על 5.6%: האם המדינה תעמוד ביעד השנתי של התקציב החדש?

מה שהופך את פסק הדין של השופטים דוד מינץ, יצחק עמית וחאלד כבוב למעניין במיוחד, הוא העובדה שהוא גם מקפל בתוכו שאלות של מינהל תקין בצד דיונים בדיני תאגידים, גם מחדד את ההבדלים שבין הגישות השיפוטיות הנהוגות בעליון (ומלמד על הדרך על גבולות הקטבים השמרניים), וגם מספר במידה רבה את סיפורה של ממשלת ישראל בשנה האחרונה.

מבחינת החברות הממשלתיות ורשות החברות, מדובר בלא פחות מהכרזת עצמאות. במעט מילים (במקרה של עמית), הרבה מאוד (במקרה של כבוב) ובין השורות (במקרה של מינץ), הזכירו השופטים מהי חברה ממשלתית ומה התפקיד של הרגולטור ששומר עליה, וסימנו היכן עוברים גבולות ההתערבות של השלטון. נתחיל דווקא מהסוף.

יו"ר דירקטוריון הוא לא פקיד

אחת הטענות שתמכו את החלטת ההדחה של וקנין, הייתה שהוא אינו פועל על־פי המדיניות שהותוותה. בדיון שהתקיים בעתירה, עורך דינו של אמסלם, אפרים דמרי, אמר שחובתם של פקידים ליישם את מדיניות השר, והבהיר כי ב"פקידים" הוא מתכוון גם ליו"ר דירקטוריון בחברה ממשלתית.

לשופטים זה הספיק כדי ליישר קו: "משרת יו"ר דירקטוריון של חברה ממשלתית אינה משרת אמון, והיו"ר אינו בגדר פקיד", הבהיר עמית. "חובת האמונים של יו"ר דירקטוריון חברה ממשלתית אינה כלפי השר אלא כלפי החברה, ועליו להפעיל שיקול־דעת עצמאי לטובת החברה". עוד הדגיש עמית את החובה להבטיח את אי־התלות של הדירקטוריון בדרג הפוליטי.

כאשר מעל הדיון מרחפת שאלת המינויים הפוליטיים, מעניין לראות דווקא את עמדתו של מינץ, שלא שלל את האפשרות שייעשה מינוי "פוליטי", אך הזכיר כי הדבר אפשרי רק אם המינוי עצמו הולם ועומד בכללים.

כבוב לקח את זה צעד קדימה ופרש דיסרטציה ארוכה לגבי מערכות הדינים שחלות על החברות הממשלתיות ותפקידן המרכזי בכלכלה. יש בישראל 70 חברות כאלה, המעסיקות כ־57 אלף עובדים, מחזיקות נכסים בשווי של כ־256 מיליארד שקל, ונכון לשנת 2022 נהנות מהכנסות בסך של כ־81.6 מיליארד שקל, ציין כבוב, והסביר כי לא משנה איך מסתכלים על חברות ממשלתיות - מפריזמה של דיני תאגידים או משפט מינהלי - אי־אפשר לעשות בהן מה שרוצים. יש כללים.

היוקרה חוזרת לרשות החברות

מסקנה נוספת ומשמעותית לא פחות נוגעת למעמדה של רשות החברות הממשלתיות, אחרי שעברה תקופה סוערת: מנהלת הרשות מיכל רוזנבוים התפטרה ברקע קרב קולני עם השר אמסלם ותביעות עובדים כלפיה, כאשר עוד קודם לכן עלו כלפי הרשות טענות הנוגעות להחלטותיה, לכוח־האדם בה ולפיקוח שלה על החברות. שלושת השופטים, אך כבוב במיוחד, מחזירים לרשות את הכוח - ולא פחות מכך את היוקרה שאבדה לה.

השופטים, ובראשם מינץ, מייחסים חשיבות רבה לחובת ההיוועצות עם רשות החברות, וכבוב הסביר כמה חשובה הרשות לנוכח הקונפליקט האינהרנטי שיש לחברות ממשלתיות, שמצד אחד צריכות להשיא רווחים, ומצד שני יש להן בעלת שליטה ייחודית - המדינה. מבחינת כבוב, הרשות היא גורם הכרחי לפעולת החברות הממשלתיות.

כל הדרכים מובילות לפסילה

לפסק הדין יש שורה תחתונה אחת, אליה מובילים שלושה מסלולים שונים. את חוות־הדעת העיקרית, הראשונה, כתב מינץ, שנחשב לשמרן ביותר מבין שופטי העליון המכהנים. אך שמרנות, כפי שלימד פסק הדין בסיבוב האחרון של אריה דרעי, לא מעניקה כרטיס ירוק לעשות כל העולה על הדעת. גם כאן מינץ נתמקד בהליך, באופן קבלת ההחלטה להדיח את וקנין, באי־העמידה בכללים הבסיסיים שהחלטה שכזו מחייבת ובחשיבות שיש לאמירת אמת.

מינץ הצביע על כך שהחלטת ההדחה התקבלה במרץ, ולא "חודשים לאחר מכן" כפי שטענו השרים קרעי ואמסלם, בין היתר על בסיס דברים שכתב קרעי עצמו. במרץ, קבע מינץ, לא הייתה תשתית עובדתית שיכולה לתמוך את החלטת ההדחה, והוא הצביע על מילים ריקות שבהן השתמשו השרים, בהן אותה טענת "מדיניות". "לא הוצגו קווי פעולה או התוויית דרך מצד השר לקידומה של 'מדיניות'", ציין מינץ.

מינץ הוסיף כי בשלב קבלת החלטת ההדחה לא התקיימה היוועצות עם רשות החברות, כפי שמורה החוק, וכי ההיוועצות שלכאורה התקיימה לא הייתה כדין, וגם לא השימוע שנערך לווקנין. "השרים טענו שלא מדובר ב'מסע טיהור' כי אם ב'פיטורים נקודתיים'", כתב מינץ. "אולם גם העברה 'נקודתית' של אדם מתפקידו צריכה להיעשות בהתאם לדין".

מינץ הקפיד להישאר בכללים "היבשים" ולהימנע מדיונים לגופם של גופים, אולם דווקא בשל כך פסק הדין שלו הרבה יותר מעליב משל חבריו. מינץ רמז לשרים שגם את המינימום הנדרש לא עשו, ובמילים אחרות אמר להם: אם הייתם עושים את זה כמו שצריך - דיינו, אבל ככה, "מהמקפצה", אי־אפשר.

מנגד, עמית לא רצה להישאר רק בפרוצדורה. הוא נכנס לעובי הקורה, פסל את ההחלטה בשל "אי־סבירות קיצונית", והסביר כי בדיוק בשביל מקרים כאלה צריך לשלוף את העילה מהקבר שהוכן עבורה.

נקודת המוצא של עמית היא החריגות של המהלך. מאז נחקק חוק החברות הממשלתיות לפני 50 שנה, הוא אמר, לא נעשה שימוש בסעיף שמאפשר הדחת דירקטורים, מה שמלמד לדעתו על כך שמדובר בצעד מרחיק לכת. "אם סבר הקורא כי הסיבה לצעד הדרמטי נובעת מכך שבפרק זמן קצר של כשנה בכהונה הספיק העותר לקחת חברה מצליחה ולהוריד אותה לבירא עמיקתא - הרי שהנתונים האובייקטיביים מלמדים ההפך. לאחר כניסתו לתפקיד נמחקה הערת 'עסק חי', והוא הצליח תוך זמן קצר להגיע להסכם הבראה עם העובדים, מה שלא עלה בידי קודמיו", ציין עמית.

עוד הזכיר עמית כי ההדחה נעשתה בניגוד לדעת החשב הכללי, הממונה על התקציבים, מנכ"ל הדואר, מנהלת רשות החברות והיועצת המשפטית לממשלה, והדגיש כי הסמכות להדיח דירקטור מחברה ממשלתית בהליכי הפרטה כלל לא נתונה לשרים - אלא לרשות החברות, שכזכור התנגדה למהלך, והשרים התעלמו ממנה.

בהמשך הפנה עמית האשמה חריפה ממש: ההדחה, קבע, "הייתה עלולה לחבל, ושמא אף חיבלה, בעצם הליכי ההפרטה, או שהייתה עלולה לגרום, ושמא אף גרמה, לכך שלא יתקבל המחיר המקסימלי האפשרי במסגרתה".

בין אם הולכים עם מינץ, עם עמית או עם כבוב, דבר אחד ברור: פעם נוספת הביאה הממשלה לפסק דין שמחזק את מי שביקשה להחליש. בפעם הקודמת היה זה בית המשפט העליון; הפעם אלה החברות הממשלתיות והרשות המפקחת עליהן, ובמידה רבה גם הגורמים המקצועיים במשרד האוצר והיועצת המשפטית לממשלה. השאלה היחידה שנותרת פתוחה היא מי זה יהיה בסיבוב הבא.