הקריה תפונה בתוך חמש שנים? ההצעה שממחישה מה באמת כולל חוק ההסדרים

"לא מצאתי לנכון להביא לתקציב הקרוב חוק הסדרים גדול. הדרג המקצועי באוצר הביא הצעות טובות, ונקדם אותם בהליכי חקיקה רגילים", כך אמר שר האוצר, בצלאל סמוטריץ', עם הצגת תוכניותיו לתקציב המדינה ל־2025 בתחילת החודש. ואכן, טיוטת חוק ההסדרים שהופצה למשרדי הממשלה אינה ארוכה יחסית. היא כוללת 27 תוכניות בנושאים מבניים, לעומת 60 רפורמות שנכנסו לתוכנית הכלכלית המקבילה בתקציב המקורי לשנים 2023־2024.

● הקריה תפונה, מכון וולקני יועתק: תוכנית הדיור של הממשלה ל-2025
● האוצר דוחף לשינויים מבניים בניהול תקציב הביטחון
● 12 גופי תעסוקה ממשלתיים יאוחדו. אבל תחת איזה משרד?

לא מפתיע שיותר תוכניות ייפרסו על פני תקציב דו־שנתי מאשר בתקציב חד־שנתי כמו זה של 2025. מצד שני, טבע הדברים הוא שרשימות ההסדרים של האוצר הולכות ומתקצרות לאורך המשא ומתן התקציבי מול משרדי הממשלה וראשי הקואליציה. מבין 27 הפרקים המוצעים כעת, ספק כמה ישרדו לקו הגמר.

סמוטריץ' אמר שיקדם רפורמות בחקיקה רגילה מחוץ לחוק ההסדרים. אלא שבחינת הפרקים בטיוטה מעלה תופעה הופכית: צעדים שבכלל לא דורשים חקיקה נכנסו לטיוטת החוק. בהם הקמת ועדות וצוותים לבחינת סוגיות שונות: צוות לנושא איחוד מערכות גבייה, צוות שייבחן הקמת מינהל שכר וגמלאות ממשלתי, צוות לבחינת "הקמת תשתית מרכזית ליצירה ואימות תעודות דיגיטליות אישיות לתושבי מדינת ישראל", צוותים לנושאים פיננסיים ועוד רבים אחרים.

צעדים מסוג זה לא דורשים חקיקה, וחלקם אף לא מצריכים כתיבת הצעות מחליטים לחוק ההסדרים אלא נמצאים בסמכות האוצר. באגף התקציבים רואים בשילובם בטיוטה חלק מהצגת האג'נדה הכלכלית של המשרד לתקציב, כחלק מקובץ התוכניות של ההסדרים. מנגד, גורמים בכירים במשק סבורים שיש כאן ניסיון "לייצר עובי" בחוברת ההסדרים, כדי שלא תיראה דלה מדי.

איפה יצמצמו בהוצאות?

מסורתית, חוק ההסדרים הוא הכלי המרכזי של משרד האוצר, ובעיקר של אגף התקציבים, לקדם יוזמות רוחביות לשיפור המאזנים הפיסקליים ועידוד הצמיחה. הפעם, קשה לאתר בו תוכניות שיסייעו משמעותית לאוצר בהעמדת מקורות תקציביים כבר ל־2025. הצעד הבולט ביותר להגדלת ההכנסות, הטלת מס מיוחד על רווחי הבנקים, אמור להיכנס לתוקף רק ב־2026. ורעיונות לצמצום ההוצאות, כמו סגירת 5 מבין 31 משרדי הממשלה, יחסכו סכומים זניחים במונחי תקציב המדינה.

הם יתרמו בעיקר לניראות של הממשלה מול חברות דירוג האשראי שבוחנות הורדת דירוג נוספת, מול ההסתדרות במשא ומתן על הקפאת העלאות השכר במגזר הציבורי, ומול הציבור הישראלי כולו שעליו צפויות עדיין להיות מוטלות גזירות מס שונות. צעדים מתוכננים כמו הקפאת מדרגות מס וקצבאות הביטוח הלאומי אמורים להיכנס לספר התקציב בנפרד ולא מוזכרים בטיוטת חוק ההסדרים.

הצעות ללא היתכנות

כמיטב המסורת, במשרד האוצר מכניסים לטיוטות התקציב "עיזים". כלומר, תוכניות שהם לא באמת חושבים שיעברו את הממשלה והכנסת, אבל יעזרו להם להתמקם בנקודת פתיחה חזקה יותר בכניסה לחדרי המשא ומתן.

"נראה שמרוב עיזים לא רואים מה באמת יהיה", כך הגיב גורם באגף התקציבים לשעבר לפרסום טיוטת ההסדרים. כך למשל, הוא מעריך שהתוכניות שנוגעות לנושאי הביטחון הן בעיקר עיזים שנועדו להשפיע על ועדת נגל המקיימת דיונים לבחינת תקציב הביטחון.

אחת מהתוכניות מדברת על פינוי בסיס הקריה מתל אביב. אחרת מציעה להקים ועדת שרים חדשה לאישור תוכניות פיתוח והצטיידות של השב"כ והמוסד. הוועדה אמורה לכלול את ראש הממשלה, שר הביטחון ושר האוצר ותדון במיזמים ביטחוניים של הארגונים שעלותם מעל סף מסוים או בעלי משמעות אסטרטגית, בדומה לנעשה בצה"ל.

עוד מופיע בטיוטה ניסיון של האוצר להקים מנהלת לביצוע ובקרה של תשלומי השכר והגמלאות בצה"ל, בראשות חשב צה"ל בדרגת תת־אלוף שימונה על ידי החשב הכללי במשרד האוצר ויהיה כפוף לו. סמכויותיו יכללו אחריות על ניהול, ביצוע ובקרת תשלומי הפרט בצה"ל, לרבות העברת יחידת מופ"ת לאחריותו. כאן כבר מדובר בשאיפה ארוכת שנים של האוצר להגביר את הפיקוח על הוצאות תקציב הביטחון. ניסיונות העבר כשלו, אך נראה שבאוצר נחושים לקדם את הנושא.

צעדים אחרים שניתן לסמן כעיזים פוטנציאליות, שיוקרבו על מזבח המשא ומתן, ניתן לסמן את הניסיון האין־ספור של האוצר להקים רשויות תחבורה מטרופוליניות, שיפקיעו סמכויות ממשרד התחבורה ויעבירו אותן לשלטון המקומי; הפרטת נמל אשדוד; ואולי גם סגירת משרדי הממשלה המיותרים, שספק אם תעבור את משוכת השותפים הקואליציוניים של סמוטריץ'.

ממתינים להתפתחויות

בינתיים, למרות ההסלמה הביטחונית מול חיזבאללה, תקציב 2025 הולך ונבנה לפי הנחת יסוד שבה בשנה הבאה אין לחימה משמעותית בלבנון וברצועת עזה - בטח שלא מלחמה אזורית כוללת. בשבועות הקרובים אמור שר האוצר להעלות את ההנחה התקציבית האופטימית הזו לאישור הממשלה. לא מן הנמנע שעד אז, בהתאם להתפתחויות בצפון, הצעת התקציב כבר לא תהיה רלוונטית.

באוצר לא ממהרים לעדכן את התחזיות לתקציב ולעבור לתרחיש מלחמה. בעוד שבאגף החשב הכללי נערכים ככל הנראה לאפשרות של תגבור גיוסי החוב ביום פקודה, באגף התקציבים מעדיפים להמתין להתפתחויות. בינתיים מנסים שם להתקדם בבניית התקציב תוך הנחת השערות בנושאים הביטחוניים שאין בהם ודאות, כמו למשל התקצוב למשך פינוי תושבי הצפון.

ההערכה באוצר היא שהתלקחות לידי מלחמה בקנה מידה מלא בלבנון תצריך בניית תקציב מדינה חדש. גם אם זה אומר שרגע אחרי אישור התקציב בממשלה יצטרכו לחזור לשולחן השרטוטים. לא רק מלחמה בהיקף מלא עם נסראללה תדרוש פתיחה מחודשת של התקציב. די יהיה בעדכון התרחיש הקיים שמתבסס על רגיעה ביטחונית מתחילת 2025, לכזה שצופה הימשכות של המצב הקיים עד מחצית השנה הבאה.

רמת הגמישות בתקציב צפויה להיות נמוכה למדי, לאור הקיצוצים השונים המתוכננים בו. בתוכניות משרדי הממשלה השונים לא יהיו שומנים רבים שניתן יהיה לחתוך מהם באמצעות קיצוצים רוחביים כדי להסיט כספים למאמץ המלחמתי. כלומר, חוץ מהכספים הקואליציוניים, שבהם הממשלה מסרבת לגעת בכל מקרה.

לפיכך, הרחבת הלחימה בהיקף של יותר מכמה מיליארדי שקלים אחדים תהיה כנראה מעל ליכולת הספיגה של התקציב. כדי לסבר את האוזן, מלחמת חרבות ברזל נאמדה בחודשים קודמים על ידי בנק ישראל בכ־250 מיליארד שקל. החזית הצפונית, לפי הערכות שונות, עלולה להיות יקרה בהרבה. 

רצה הגורל והישורת האחרונה לגיבוש הצעת התקציב באוצר הצטלבה עם העיתוי הרגיש הנוכחי. הדילמות שיוצרת המורכבות הזאת עלולה לגרור עיכובים נוספים בלוח הזמנים הדחוק לאישור התקציב.