דור 5 בסלולר: הממשלה ביצעה את ההחלטה, אך מה קרה בשטח?

השבוע התבשרנו על צעד משמעותי בדרך לעסקת ענק בשוק התקשורת בישראל, כאשר דווח שדלק ישראל צפויה לרכוש את חברת הסלולר הוט מובייל מידי קבוצת אלטיס, בתמורה ל־1.88 מיליארד שקל. העניין שריכזה העסקה הזאת הוא הוכחה שתשתיות תקשורת סלולריות מתקדמות הן צו השעה.

● משבר בהייטק? כך נראים מאמצי ההיערכות של הממשלה
● מצור הסיבים האופטיים סביב ישראל מתהדק: אלו הסיבות

כשמדברים על "תשתיות סלולריות מתקדמות", הכוונה היא לרשתות אלחוטיות בעלות קיבולת גבוהה, מהירות העברת נתונים משופרת וחביון נמוך (השהיה קצרה). הטכנולוגיה הסלולרית מתפתחת בדורות (2 עד 5), וכל מעבר דור מחייב שדרוג משמעותי של התשתיות ומאפשר שירותים מתקדמים יותר ושיפור בחוויית המשתמש.

הן מאפשרות שירותי סלולר טובים יותר לציבור, ערים חכמות, תחבורה חכמה, רפואה מרחוק, תעשייה אוטונומית ומגוון שירותים מבוססי נתונים בזמן אמת. רשתות הדור החמישי (5G) הן המתקדמות ביותר כיום, והן יכולות להביא שיפור משמעותי בביצועים בהשוואה לדורות הקודמים.

ישראל חוותה על בשרה את החשיבות של תקשורת סלולרית איכותית. אירועי שבעה באוקטובר, המצב המיוחד בעורף, המתקפות מאיראן והלחימה המתמשכת - המחישו כי תקשורת סלולרית היא תשתית מצילת חיים שהיא קריטית להזעקת עזרה, לתיאום כוחות ולשרידות אזרחית. במציאות זו, המעבר לתקשורת מתקדמת הוא הרבה מעבר לשיפור שירות - והוא מרכיב חיוני בביטחון האישי והלאומי.

הבעיה? נכון לעכשיו, ישראל מפגרת אחרי העולם בפריסת דור 5, ולפי מדד מהירות הגלישה של חברת Ookla, מהירות הגלישה הסלולרית בישראל מדורגת במקום ה־63 מתוך 104 המדינות שבמדד. איך המדינה מנסה להתמודד עם זה?

אז כדי שישראל תשתדרג לדור 5, בפברואר 2023 התקבלה החלטת ממשלה 225 שנועדה להסיר חסמים רגולטוריים, להאיץ פריסת רשתות תקשורת מתקדמות וליצור תנאים כלכליים שיאפשרו שימוש נרחב בטכנולוגיות 5G. היא מתמקדת בהסרת חסמים לפריסת אתרי סלולר חדשים, עידוד השקעות פרטיות ופיתוח מנגנונים רגולטוריים המאפשרים צמיחה בשוק הסלולר.

● קישור לדו"ח המלא

הכנת עבודת מטה

ההחלטה כוללת ארבעה סעיפים מרכזיים. מתוך ארבעת הסעיפים, שלושה יושמו במלואם (75%) וסעיף אחד יושם באופן חלקי (25%). לכאורה, רמת יישום גבוהה. אלא שבחינה מעמיקה מעלה תמונה מורכבת יותר.

נעבור על הסעיפים. הסעיף הראשון הוא הקמת צוות בין־משרדי בראשות המנהל הכללי של משרד התקשורת שיבחן את הצעדים הנדרשים להשגת המטרות המפורטות בהחלטה זו. בצוות ישתתפו נציגים של משרד ראש הממשלה, משרד התקשורת, אגף התקציבים במשרד האוצר, נציג הממונה על התחרות, נציג בנק ישראל ונציג רשות החדשנות.

זה אכן קרה. הצוות הוקם במרץ 2023 ופורסם כתב המינוי שלו. במעקב אחר החלטות הממשלה המוצג באתר משרד ראש הממשלה, עודכן שבעקבות המלחמה, עבודת הוועדה נקטעה. במרץ 2024 הוועדה שבה לפעילות, וכעת היא פועלת על מנת להביא המלצות שיקדמו את פריסת תשתית הסלולר.

שנית, ההחלטה קבעה שבתוך שישה חודשים מרגע שהיא התקבלה (עד סוף אוגוסט 2023) יגיש הצוות לשר התקשורת המלצות לדרכי פעולה להשגת מטרות ההחלטה, תוך שהוא עוסק במספר נושאים: שימושי הדור ה־5 ואילך ברשת הסלולר הציבורית ופוטנציאל התשואה לחברות הסלולר לאור שימושים אלה; כשלים בשוק הסלולר המפחיתים תמריצים להשקעה ברשתות הציבוריות; צעדים אפשריים להסרת חסמי פרישה (כולל הגדלת היצע אתרי סלולר והפחתת עלויות הקמה); שינויי אסדרה נדרשים ושיפור כלי אכיפה; האמצעים והמשאבים הדרושים להבטחת תשתיות סלולריות מתקדמות.

בסוף אוקטובר 2024, הצוות הגיש את המלצותיו לשר התקשורת. הוועדה הדגישה את חיוניות התשתיות והציגה את הרשויות המקומיות כגורם מרכזי בקידום הפרישה וההטמעה. על כן יוקצו 25 מיליון שקל לרשויות מקומיות שיפעלו לקידום תשתיות ויישומים על ידי הקצאת מבנים שבחזקתן ומיזמי "עיר חכמה".

כמו כן, הומלץ על מהלך מקיף לשדרוג תשתיות הסלולר בישראל, תוך ראייתן כתשתית לאומית קריטית. בין ההמלצות המרכזיות: פתיחת השוק לשחקני תשתית חדשים והקצאת תדרים במודל גמיש, כולל אפשרות לסחר בתדרים ורשתות פרטיות; הסרת חסמים להקמת אנטנות; תמרוץ רשויות מקומיות לשיתוף פעולה בפריסת אתרים סלולריים; עידוד הטמעת יישומים מתקדמים ברשתות דור 5 במגזרים ציבוריים; התאמת רגולציה וכלי אכיפה כך שיתמקדו גם באיכות הרשת; והגברת השקיפות לצרכנים. בנוסף, הצוות ממליץ על תכנון רב־שנתי שקוף של הקצאת תדרים.

הפיקוח על החברות

במקביל לעבודת הצוות, ההחלטה הורתה למשרד התקשורת לפעול להגברת הפיקוח והאכיפה על חברות הסלולר, לשם הבטחת שירות ברשת הציבורית לכלל תושבי ישראל. ובהתאם, באפריל 2025 פורסמה הצהרת דוברות באתר משרד התקשורת לגבי שימוע שבו הוצגה מתודולוגיה לפיקוח על עמידת החברות בחובות הכיסוי, באמצעות נסיעות מבחן, בכבישים ובמסילות רכבת בכל רחבי הארץ.

לפי הפרסום, "הבדיקות יחלו בכבישים ובמסילות שבהם התקבלו תלונות מהציבור על קליטה סלולרית לא מספקת. ככל שהבדיקות יצביעו על אי עמידת החברות בהוראות משרד התקשורת, ייפתח הליך אכיפה מול חברת הסלולר המפרה. בהמשך, ועל בסיס הניסיון המצטבר, תורחב המתודולוגיה לבדיקת הקליטה בשטחי יישובים ובשטחים פתוחים".

ממשרד התקשורת נמסר כי מאז ההחלטה על המתודולוגיה בוצעו נסיעות מבחן בכ־30 כבישים ברחבי הארץ. עד כה אותרה הפרה לכאורה של חובות הכיסוי, באחד מהכבישים, ביחס לשלוש חברות הסלולר. דוחות פיקוח נשלחו להתייחסות החברות הרלוונטיות. המשרד בוחן את האפשרות לפרסם תוצאות בדיקות ונתוני איכות גם במקרים שבהם לא אותרה הפרה.

המרכיב הרביעי של ההחלטה היה הקצאת 50 מיליון שקל להאצת הטמעת יישומים טכנולוגיים חדשים על גבי רשתות סלולריות מתקדמות. לשם כך, ההחלטה קבעה שמשרדי התקשורת והאוצר יגבשו מנגנון לעידוד גופים המספקים שירותים לציבור, שאינם גופים למטרות רווח, למעט חברות ממשלתיות. לטובת העניין, ההחלטה הורתה למשרד התקשורת להקצות 50 מיליון שקל מתקציבו בשנים 2023־2024.

זה קרה רק באופן חלקי. ממשרד התקשורת נמסר כי התקציב הוקצה למשרד התקשורת לשם הטמעת יישומים טכנולוגיים חדשים על גבי רשתות סלולריות מתקדמות, אך בעקבות פרוץ המלחמה נלקח התקציב מהמשרד לטובת תקצוב צורכי המלחמה. ב־2025 קיבל המשרד את מחצית הסכום (25 מיליון שקל) לעידוד רשויות מקומיות להקמת אנטנות בשטחן. לשם מימוש התקציב פרסם המשרד קול קורא לרשויות המקומיות, אשר זכה להתעניינות רבה, כ־80 רשויות הגישו מועמדות. לפי תנאי הקול הקורא, התקציב עתיד להיות מחולק ב־2026, לאחר השלמת הקמת האנטנות בשטחי הרשויות המקומיות האמורות.

הפערים שנשארו בשטח

עד עכשיו נצמדנו לסעיפי ההחלטה ולסטטוס היישום הרשמי, וראינו שעל הנייר ההחלטה מקבלת ציון גבוה. אבל בשטח, כאמור, ישראל עדיין נמצאת הרבה מאחור. איך זה קרה?

דוח מבקר המדינה מיולי 2024 העביר ביקורת נוקבת וטען כי משרד התקשורת אינו ממלא כראוי את תפקידו כרגולטור של שוק הסלולר, ואינו מפקח באופן אפקטיבי על איכות השירות שמעניקות חברות הסלולר לציבור. אף שתשתיות סלולר הן תשתיות קריטיות לחיים מודרניים, משרד התקשורת מסתמך בעיקר על דיווחים ותחזיות שמוסרות החברות עצמן, מבלי לבצע בדיקות עומק עצמאיות ומבלי לגבש מתודולוגיית פיקוח סדורה לבחינת עמידת החברות בתנאי הרישיון.

בפועל, אין בידי המשרד נתונים מספקים כדי לדעת האם החברות אכן מספקות כיסוי ואיכות שירות כנדרש, והוא אינו בוחן בצורה שיטתית את מספר מתקני השידור החסרים, את קצב פריסתם, או את השפעתם על איכות הקליטה. כתוצאה מכך, נוצר פער משמעותי בין התמונה הרשמית שמציג המשרד לבין המציאות שחווים האזרחים בשטח.

הפערים באים לידי ביטוי במיוחד בפריפריה וביישובים ערביים, שם נמצא מחסור חמור באנטנות סלולריות וקליטה בעייתית, בעוד שבנתוני משרד התקשורת כמעט כל היישובים מדווחים כבעלי כיסוי מלא. כך, למשל, סקר שנערך ברשויות מקומיות על ידי המבקר הצביע על כך ששיעור גבוה מהיישובים מדווחים על קליטה בינונית או גרועה, בניגוד מוחלט לנתוני המשרד.

בנוסף, קיימים פערים בולטים בין רשויות חזקות לחלשות. הביקורת מדגישה כי אף שמשרד התקשורת קידם תיקוני חקיקה לשיפור הליכי רישוי ותכנון, הוא טרם השלים את המהלכים הנדרשים בפועל, והכשלים בפיקוח ובאיסוף הנתונים ממשיכים לפגוע באיכות התקשורת הסלולרית ובשוויון בנגישות לשירותי תקשורת בישראל.

הדוח קובע גם שהפיקוח שמפעיל המשרד להגנת הסביבה על הקרינה בפועל מבוסס ברובו על נתונים שהתקבלו מחברות התשתית עצמן, ולא על מדידות עצמאיות ומלאות כנדרש. בנוסף, המבקר הצביע על כך שתקנות רמות החשיפה לקרינה נקבעו ללא התייעצות מספקת עם משרד הבריאות, וכי משרד הבריאות עצמו לא גיבש עמדה מקצועית מבוססת לגבי השפעות הקרינה הבלתי־מייננת על בריאות הציבור, ובפרט לגבי מתקני דור 5.

כתוצאה מכך, אין בידי המדינה בסיס מדעי ומקצועי מספק להערכת הסיכונים הבריאותיים הכרוכים בפריסת תשתיות סלולר מתקדמות. עוד נמתחת ביקורת על היעדר שקיפות והסברה לציבור, נמצאו ליקויים בפרסום נתוני כיסוי ואיכות שירות, בפרסום תוצאות מדידות קרינה, ובהנגשת המידע לציבור בצורה ברורה ומובנת. הדוח מדגיש כי לצורך קבלת החלטות מושכלות של אזרחים ורשויות, וכן לצורך הפחתת התנגדויות להקמת אנטנות - נדרש מידע אמין, שקוף ומוסבר היטב.

לממש את הפוטנציאל

הנתונים היבשים של ההחלטה מלמדים כי היא יצרה תנועה ממשית במערכת. ועדיין, היא לא הצליחה להוביל לשינוי עומק מלא באיכות התקשורת הסלולרית בישראל. מאז קבלת ההחלטה חלה התקדמות בפיקוח, בגיבוש מדיניות ובהכרה בחשיבות התשתיות, אך הפערים בין מרכז לפריפריה, בין רשויות חזקות לחלשות, ובין אוכלוסיות שונות, נותרו בעינם.

כעת, עם הרפורמה החדש ה להורדת אנטנות של דור 2 ו־3, גם קשישים וחרדים עלולים להיפגע כעת בשל שימושם במכשירים אשר נתמכים רק באנטנות מדורות קודמים. מצד שני, ראוי לציין לחיוב את היוזמה של משרד התקשורת על מהלך חדש בישראל להקצאת תדרים לתשתיות סלולר פרטיות, כלומר לא רק לחברות הסלולר המסורתיות (פלאפון, סלקום ופרטנר), אלא גם לפתיחת תשתיות סלולר פרטיות שמופעלות על ידי גופים אחרים. המהלך יתרום לפריסה רחבה יותר של תשתיות סלולריות מתקדמות, תחרות בשוק ושיפור היקף הקליטה ואיכותה.

בסופו של דבר, החלטת ממשלה 225 מהווה צעד חשוב, נכון ומחויב מציאות, אשר הניח תשתית רגולטורית ותודעתית משמעותית לקידום תשתיות סלולריות בישראל. עם זאת, היא לא עסקה די הצורך בהיבטים חברתיים של נגישות דיגיטלית, בהתמודדות עם אוכלוסיות שאינן יכולות לשדרג מכשירים, ובהבטחת שירות שוויוני גם בתהליכי מעבר לדורות מתקדמים.

יישום ההחלטה מלמד שגם כשקיימת התקדמות, אי אפשר לנוח על זרי הדפנה. נדרש המשך עבודה, העמקת הפיקוח, הבטחת תקצוב מלא, ושילוב שיטתי של שיקולים חברתיים וביטחוניים. רק כך ניתן יהיה לממש את ההבטחה הגלומה בהחלטה ולהבטיח שלכל אזרח ואזרחית בישראל תהיה גישה לתקשורת סלולרית איכותית, אמינה ומצילת חיים.