גבולות הסמכות העניינית של בית דין לעבודה

בפרשת מרכז השלטון המקומי ואחרים נגד הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואחרים (דב"ע נז/16) ניתן ביום 5.4.1998 אחד החשובים שבפסקי הדין שניתנו על ידי בית הדין הארצי לעבודה, מאז החל בנשיאותו השופט אדלר. לבד מארבעה נציגי ציבור (שמאי, פרנקל, דודאי וכהן) ישבו לצידו גם סגן הנשיא אליאסוף והשופטת אלישבע ברק, וזו האחרונה אף הוסיפה חוות דעת קצרה וחשובה לחוות דעתו העיקרית והמפורטת של הנשיא.

הבקשה העיקרית בתובענה היתה למנוע שביתה של עובדי השלטון המקומי. השביתה הוכרזה בעקבות הוראה שהוציא הממונה על השכר, בה הורה למבקשים לנכות משכרם של עובדיהם הטבות שלא אושרו על ידו, ועל כן הן בטלות מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985.

עניינו המיידי של הערעור אמנם נגע למיתחם זכות ההסתדרות להורות על שביתה בנסיבות הללו, אולם שאלה משפטית נוספת שהתעוררה היא מהותם של ה"יחסים המשולשים" בין: (1) המעסיקים (הרשויות המקומיות), לבין; (2) העובדים (ההסתדרות), לבין; (3) המדינה (הממונה על השכר).

במקרה של סכסוך בין שלושת הצדדים הללו, או שניים מהם, מה מהות הסכסוך והאם התובענה תוגש בבית דין לעבודה, בבית משפט או בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (בג"צ).

נפסק כי הסכסוך העיקרי בין שלושת הצדדים נוגע לתוקפם ולתוכנם של הסכמים קיבוציים ו/או חוזי עבודה אישיים, שהדיון בהם הינו בסמכותם הייחודית של בתי הדין לעבודה. הסכסוך נוגע גם למשפט המינהלי-הציבורי. אולם, בתי הדין לעבודה דנים גם בנושא זה במסגרת סמכותם הייחודית.

אין מקום לנהל דיונים בפני מספר ערכאות כאשר הנושא המרכזי בסכסוך "המשולש" הוא תוכנם ותוקפם של הסכמי עבודה; בתי הדין לעבודה יכולים להתייחס באותו הליך הן לשיקולים הנובעים ממשפט העבודה והן לשיקולים הנובעים מהמשפט המינהלי. כמו כן, המדיניות הרצויה הינה לרכז את הסמכויות בתחום משפט העבודה, בידי בתי הדין לעבודה.

השאלות בדיון שהיו טעונות הכרעה נוגעות להגדרת היחסים "המשולשים", הערכאה בה יתנהלו ההליכים וזכות השביתה ואלה הן:

השאלה הראשונה: הגדרת היחסים שבין המעסיקים (הרשויות המקומיות), ההסתדרות והמדינה, על מנת להכריע מהי הערכאה השיפוטית המוסמכת לשמוע דיון בעניין מעין זה. שאלה זו הינה מורכבת, משום שהיא נוגעת למשפט העבודה, המשפט הפרטי והמשפט המינהלי-הציבורי.

השאלה השנייה: משהתברר לממונה על השכר, כי גוף מתוקצב או גוף נתמך פעל או פועל בניגוד לסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, מהם האמצעים העומדים לרשותו ואילו פעולות הוא רשאי לנקוט?

השאלה השלישית: האם ניתן להכריע בתובענה דנן לגבי הטבות שכר מסוימות?

השאלה הרביעית: האם בנסיבות המקרה דנן רשאית ההסתדרות להכריז על שביתה?

פסק הדין מתייחס לכל שאלה כסדרה, אך מצאנו עניין מיוחד בנושא הסמכות העניינית של בתי הדין לעבודה - נושא שהנשיא הרחיבו והשופטת ברק הוסיפה בו דברים משלה.

עד היום נהגו בתי המשפט להתייחס לנושא בשתי מערכות יחסים דו-צדדיות. כך ניתן להסביר את התובענות שהתבררו בעניין חריגות שכר: מחד-גיסא, משהחליט גוף מתוקצב או נתמך שלא לשלם או להפסיק את תשלום הטבה לעובדיו, משום שלא אושרה על ידי הממונה על השכר, הגישה ההסתדרות או העובד שקיבל בעבר את ההטבה, תובענה נגד אותו גוף - המעביד - בבית דין איזורי לעבודה ועתר לצו המונע את הפסקת התשלום ואכיפת החוזה ביניהם (דב"ע נא/107- 3, 3-113 ז'ק כאביה ואח' - עמידר בע"מ ועמיגור בע"מ, פד"ע כג 182).

היבט אחר של אותה בעיה התעורר כאשר ההסתדרות הכריזה על שביתה כדי ללחוץ על הגוף המתוקצב שלא להפסיק את תשלום ההטבה שניתן לעובדים ו/או לכבד את ההסכם או החוזה ביניהם. בתגובה הגיש הגוף המתוקצב או הנתמך תובענה נגד ההסתדרות לאסור עליה לשבות (דב"ע מה/4-18 מרכז השלטון המקומי בישראל - ההסתדרות הכללית, ואח', פד"ע ט"ז 421). הסכסוכים שבין המעסיק לבין ארגון העובדים התנהלו בבתי הדין לעבודה.

מאידך-גיסא, משהתעורר סכסוך באשר לדרישתו של משרד האוצר ו/או משרד הפנים לאסור על גוף מתוקצב או נתמך לשלם לעובדיו הטבת שכר שלא אושרה על ידי הממונה על השכר, הוגשה התובענה לערכאות האזרחיות - בתי משפט מחוזיים. התובעת היתה המדינה והנתבע היה הגוף המתוקצב או הנתמך. לעיתים אירגון העובדים המייצג את עובדי הגוף המתוקצב הוזמן לדיון (ע"א 478/88 עיריית תל-אביב נ' מדינת ישראל ואח', תקדין-עליון כרך 89(2);) אכן שלוש ערכאות (בג"צ, בתי הדין לעבודה ובתי המשפט המחוזיים) דנו בעתירות, שעיקרן תנאי בהסכם קיבוצי או בחוזה עבודה אישי.

סעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט-1969 מעניק לבית הדין האיזורי סמכות ייחודית לדון ב"תובענות בין עובד או חליפו למעביד או חליפו שעילתן ביחסי עובד ומעביד...". במסגרת פסק הדין שנגע לאי-מילוי חובתה של רשות ציבורית כלפי עובד שניגש למכרז פנימי, התייחס בג"צ לנושא הצדדים לעתירה וזאת לצורך קביעת הסמכות, על פי האמור בסעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה, וכך נאמר:

"היעדר זהות בצדדים בין העתירה לבין התובענה אינו מכריע... בהכרעה בשאלה, אם תובענה עילתה ביחסי עובד-מעביד, יש לקחת בחשבון אך את העובדות המהותיות, המולידות את הזכות, ואין להתחשב בעובדות ההיסטוריות, המסבירות את סיבת קיומה של הזכות. עם זאת, הזכות - או החובה - בה מדובר, לעניין העילה הנזכרת בסעיף 24(א)(1) לחוק (בית הדין לעבודה), אינה רק זכות, או חובה, במשפט הפרטי אלא כל זכות, או חובה, במסגרת יחסי העבודה, בין זכות, או חובה, שמקורה בחוזה (אישי או קולקטיבי), ובין זכות, או חובה, שמקורה בדין (החקוק או הפסוק)" (בג"צ 578/80 גנאים נ' מואסי ואח', פ"ד לה(2) 29, 45-44).

מכאן, כי לא זהות העותר או התובע צריכה לקבוע את הערכאה בה יתקיים הדיון אלא מהות העניין. בין הצדדים האמיתיים ב"סכסוך המשולש" נמנים עובדים והמעסיק ולכן מתמלאים התנאים שבסעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה בדבר זהות בעלי הדין. יתר על כן, העיקר בקביעת הסמכות הוא מהות העניין - נושא ביחסי עבודה, היינו - תוקפו ותוכנו של הסכם קיבוצי או חוזה עבודה.

המדיניות השיפוטית הראויה היא למנוע מצב בו בית משפט מחוזי קובע, כי הוראה בהסכם קיבוצי בטלה על פי המשפט המינהלי ואילו בית דין לעבודה קובע, כי אותה הוראה תקפה במישור האישי על פי משפט העבודה ודיני חוזים. דיון אחד ויחיד בבית דין לעבודה, אשר ידון על פי משפט העבודה, דיני החוזים והמשפט המינהלי-ציבורי, יהיה יותר יעיל מדיון בשתי מערכות משפט ויביא לתוצאה, שמכלול השיקולים ילקחו בחשבון והפתרון יהיה אחד ואחיד.

הנשיא אדלר דן באריכות בסוגיה האמורה ונימקה תוך התייחסות ואיזכור של כל הפסיקה של כל הערכאות שניתנו בנדון. לאחר שהוא דן גם בסוגיות הנוספות שהתעוררו, כולל דיון ממצה בסוגיית הזכות לשביתה, הוסיפה השופטת א. ברק דברים בהקשר למשפט הדיוני שיחיל בית הדין לעבודה וכללי המעמד (STANDING). מן הבחינה הדיונית מתעוררת השאלה למי תהא זכות, בסכסוכים המשולשים בין הממונה על השכר, המעביד ואירגון העובדים, להתייצב בפני בית הדין לעבודה.

השאלה היא למי זכות עמידה (STANDING) בבית הדין לעבודה בעניינים הכוללים את שלושה הצדדים, שר האוצר או הממונה על השכר, המעביד או אירגון המעבידים והעובדים או אירגון העובדים. על בית הדין לעבודה להחיל את אותם כללי מעמד כפי שאלו נקבעו בבית המשפט הגבוה לצדק. שינוי הפורום או איחוד הדיון בפורום אחד תחת פיצולו לפורומים שונים, אין פירושו שינוי כללי הדיון, כשם שאין פירושו שינוי הדין המהותי.

בעניין המועצה המקומית אבו סנאן (בג"צ 3991/92 המועצה המקומית אבו סנאן נ. שר החינוך ואח', פ"ד מ"ז(3) 234) היתה העותרת המועצה המקומית ונדונה זכייתו במכרז של מנהל חטיבת ביניים בבית הספר. המשרה היא של משרד החינוך כך שהמועצה המקומית אינה המעבידה הפוטנציאלית, אך למועצה המקומית היה אינטרס באשר לדרך חינוך ילדי אזרחיה.

בית המשפט הגבוה לצדק בחן את הסוגיה והגיע למסקנה שראוי שהדיון יתקיים בבית הדין לעבודה. הוא העביר את העניין לבית הדין לעבודה והוסיף, הן לגבי המשפט המהותי והן לגבי כללי המעמד שיחיל בית הדין לעבודה:

"אחדות נורמטיבית זו חלה גם לעניין דיני המעמד. דיני המעמד פותחו בעיקר על ידי בית המשפט הגבוה לצדק. הם חלק מהמשפט המינהלי הישראלי. הם משקפים את עמדת המשפט הישראלי ביחס לתפקיד בית המשפט בחברה ולשלטון החוק. ... הם חלים בכל מקרה בו מתעורר 'סכסוך ציבורי'. על כן, מי שיש לו מעמד כדין בפני בית המשפט הגבוה לצדק, יש לו גם מעמד כדין בפני בית הדין לעבודה. ... רק כך ניתן לקיים הרמוניה בשיטת המשפט. רק כך ניתן להבטיח חוסר שרירות בתוצאות. רק כך ניתן למנוע מצב שבו אותו עניין עצמו יידון בבית הדין לעבודה (בתובענה של עובד או עובד פוטנציאלי) ובית המשפט הגבוה לצדק (בעתירה של עותר שאינו עובד או עובד פוטנציאלי)" (ע' 238).

כאשר לצד יש אינטרס והיותו צד לדיון הוא חיוני לצורך בירור מכלול השאלות שבמחלוקת יש לאפשר לו להתייצב בבית הדין גם אם הוא אינו עובד או חליפו, מעביד או חליפו, אירגון עובדים או מעבידים. כך יתכן שלחבר ועד בודד או לוועד ככלל יהא אינטרס בשלטון החוק במקום העבודה, לחבר אירגון עובדים בודד עשוי להיות אינטרס, בדומה לחבר מועצת עיריית תל אביב - צוקר שיש לו אינטרס במכרזים לקבלת עובדים למועצה למרות שאין לו כל נגיעה אישית, מעבר להיותו חבר המועצה - (בג"צ 1249/94, בג"צ 1086/94 אריה צוקר נ. ראש עיריית תל אביב-יפו ואח', פ"ד מט(1) 139).

למעשה בענייני מכרזים מתייצבים בפני בית הדין גם מי שאינם הצדדים המסורתיים בבית הדין לעבודה וזאת מאחר שלעיתים קרובות יטען כנגד המכרז מי שלא זכה בו וכלל אינו בגדר עובד.

זאת ועוד. במקרים הקיצוניים בהם מועלית שאלה קונסטיטוציונית חשובה או שמתעורר חשש לפגיעה חמורה בשלטון החוק או במקרים שלאף אחד אין מעמד, יש לתת מעמד גם לעותר ציבורי (ACTIO POPULARIS), כפי שנקבע על ידי בית המשפט העליון (ראה למשל בג"צ 852/86 ח"כ שולמית אלוני ואח' נ. שר המשפטים ואח', פ"ד מ"א(2) 1) לשר האוצר ולממונה על השכר יש עניין קרוב בדיון שבין מרכז השלטון המקומי להסתדרות. הם מבקשים להתערב בהסכמים שנעשו בין אירגון מעבידים לעובדים ולשנותם. הדיון ראוי לו שיתנהל בבית הדין לעבודה והוא יכלול את מכלול הסכסוכים בין שלושה הצדדים.

השופטת ברק התייחסה גם לדין המהותי שיחול ומסקנתה היתה כי המשפט המהותי יהא אחד וזהות הדיין לא תשנה את המשפט המהותי שיחול. יחד עם זה, יקח בית הדין לעבודה בחשבון גם את המיוחד למשפט העבודה.

לפיכך דעתו של הנשיא מקובלת היתה על כל חברי המותב. הוחלט איפוא כי הערכאה המוסמכת לדון בתובענה היא בית הדין הארצי לעבודה. הסכסוך העיקרי נוגע להסכם עבודה ויחסי עובד-מעביד והוא בסמכות ייחודית של בית הדין לעבודה.

כל הזכויות שמורות לחברת רת"ק בע"מ טלפון: 03-7523310, פקס: 03-7523311 הנענית לפניות בהקשר לכתבות, פסקים נסקרים ותקליטונים של פסיקה חודשית).

(תגובות, הערות: MKESHET @ IBM.NET).««גבולות הסמכות העניינית של בית דין לעבודה«המדיניות השיפוטית הראויה היא למנוע מצב בו בית משפט מחוזי קובע, כי הוראה בהסכם קיבוצי בטלה על פי המשפט המינהלי ואילו בית דין לעבודה קובע, כי אותה הוראה תקפה במישור האישי על פי משפט העבודה ודיני חוזים * דיון אחד בביה"ד לעבודה, יהיה יותר יעיל מדיון בשתי מערכות משפ