הדרך הנכונה לאג"ח מוניציפליות

בעולם המפותח כבר הגיעו למסקנה, כי הדרך היעילה לניהול הרשויות המקומיות היא להפקיד בידיהן את האחריות למימון הפעילות. הדרך המקובלת לגיוס הון מהציבור לרשויות המקומיות היא באמצעות הנפקת איגרות חוב מוניציפליות. דרך זו מומלצת גם לישראל, והיא מחייבת שינויי חקיקה בתחומי העיריות, ני"ע, חברות ומיסוי

לאחרונה חלה התפתחות בחשיבה הממשלתית בתחום מימון הפעילות ברשויות המקומיות. בעוד שבעבר התאפיינה המדיניות הממשלתית בחשש מפני גיוס הון מהציבור למימון פעילות הרשויות המקומיות, הרי שבשנה האחרונה החלה להתפתח ההבנה שאין מוצא אלא בשינוי מדיניות זו. הגירעונות ברשויות פוגעים בפעילות השוטפת וגורמים לחוסר יעילות בתחומי פעילות מסויימים (כגון מים וביוב), ולשיתוק בפיתוח שירותים נוספים (כגון בתחומי התחבורה, התברואה, הבידור ועוד). מעבר לכך, השליטה הטוטלית של משרדי הממשלה בתקציב הרשויות יוצרת מערכת מבנית שמתפקדת על פי שיקולים שאינם תמיד עסקיים או ענייניים, ואינם משרתים בהכרח את טובתם של תושבי הרשות המקומית.

במשרד הפנים חלו תמורות בשנים האחרונות, אשר יכשירו את הקרקע גם להנפקת אג"ח כלליות בעתיד. בין היתר: חיוב כל הרשויות המקומיות (כ-280 במספר), בהגשת דוחות כספיים מבוקרים ע"י רו"ח, המתבצע בארבע השנים האחרונות. בשנת 1997, התוקף לחיוב מבוסס על חוק שהתקבל בחוק ההסדרים בדצמבר 1996. כמו כן הוקמה ועדה (ועדת ברנע) שתפקידה לבחון את מתכונת הגשת הדוחות הכספיים, תוך שאיפה למתכונת הקיימת בפירמות ובתאגידים, ועל-פי עקרונות חשבונאיים מקובלים. משרד הפנים הקים אגף לביקורת, המטפל בכל הליקויים המתגלים בעקבות אותם דוחות כספיים המוגשים ע"י רואי החשבון.

במרבית העולם המפותח, ובמיוחד בארה"ב וביפאן, הגיע השלטון המרכזי כבר לפני שנים רבות למסקנה, כי הדרך היעילה ביותר לניהול הרשויות המקומיות היא באמצעות דצנטרליזציה. הפקדת האחריות למימון הפעילות בידי הרשויות המקומיות עצמן, יוצרת פיקוח של השוק על ניהול הפעילות באמצעות חברות הרייטינג והמשקיעים עצמם, פיקוח היעיל בהרבה מפיקוח השלטון המרכזי. ראשי הערים מודעים לכך שיכולתם לפתח את העיר ולספק לתושבים שירותים טובים (ומכאן גם עתידם הפוליטי) תלוי ברייטינג של איגרות החוב, במקום במידת הלחץ שהם מסוגלים להפעיל על השלטון המרכזי.

הדרך המקובלת בעולם לגיוס הון מהציבור לרשויות המקומיות היא באמצעות הנפקת ניירות ערך הנקראים "איגרות חוב מוניציפליות". איגרות אלה מתחלקות בעיקר לשני סוגים:

איגרות חוב יעודיות (REVENUE BONDS) - איגרות המיועדות למימון פרוייקט ספציפי, ופרעונן מובטח במקור הכנסה מוגדר של הרשות המקומית. הנפקת איגרות חוב מסוג זה מחייבת ניהול פרוייקט בדרך של משק סגור.

איגרות חוב כלליות (GENERAL OBLIGATION BONDS) - איגרות המיועדות למימון פעילות שוטפת, ופירעונן מובטח בכלל מקורות ההכנסה של הרשות המקומית.

הניסיון בעולם הוכיח כי סוג איגרת החוב השני הוא ברמת סיכון גבוהה ביותר, לאחר שמספר רשויות מקומיות בארצות הברית הפכו לחדלות פירעון, ולא הצליחו להחזיר למשקיעים באיגרות החוב הכלליות את כספם.

אי לכך ברור שהדרך הנכונה, במיוחד בשלב ראשון, להפעלת שיטת מימון של איגרות חוב מוניציפליות בישראל היא בדרך של משקים סגורים, דהיינו הנפקת איגרות חוב ייעודיות. גם בדרך זו ייתכנו שתי גישות:

1. הנפקת איגרות החוב על ידי הרשות המקומית עצמה לייעוד ספציפי.

2. העברת פעילות מוגדרת לחברות עירוניות אשר ינפיקו את איגרות החוב, וישעבדו את הכנסותיהן לטובת בעלי איגרות החוב.

מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות בירושלים ערך מספר מחקרים בנושא הנפקת אג"ח מוניציפליות בישראל. הניתוח, המסקנות וההמלצות שלהלן, הם תמצית מחקר שערכנו עבור המכון, בשם "הנפקת אג"ח מוניציפליות בישראל - המלצות לשינוי חקיקה". המאמר פורסם לאחרונה.

לדעתנו (דעה המקובלת כיום גם במשרד האוצר), מבנה הרשויות המקומיות בישראל מבחינת שיטת הניהול, הבקרה והדיווח הכספי מחייב שימוש בגישה השנייה, דהיינו, הנפקה באמצעות חברות עירוניות. מהלך של גיוס הון באיגרות חוב ייעודיות מחייב השקעה ראשונית בהיקף כספי משמעותי בארגון המערכת, בתכנון ראשוני של הפרוייקט, בהכנת תשקיף ואישורו. מרבית הרשויות המקומיות לא יוכלו להפריש כספים מתקציבן, הנמצא בגירעון בלאו הכי, לביצוע פעולות אלו, שלא לדבר על חוסר היכולת ליצור בסיס הוני מספיק בחברה העירונית להנפקת איגרות חוב. אי לכך מומלץ לאפשר לרשויות המקומיות ביצוע מהלך גיוס ההון בשני שלבים:

1. גיוס הון בהנפקה פרטית (בעיקר מגורמים מוסדיים) על ידי החברה העירונית. בשלב זה רצוי לאפשר לרשויות המקומיות גמישות לגבי סוג נייר הערך המונפק. גיוס ההון יכול להיות בדרך של הנפקת מניות רגילות (שתוגבל לשיעור מסויים מההון כך שהשליטה תישאר בידי הרשות המקומית), בדרך של הנפקת אופציות למניות, הנפקת איגרות חוב, הנפקת מניות בכורה וכו'.

2. גיוס הון מהציבור בדרך של הנפקת איגרות חוב ייעודיות.

אנו צופים כי בעוד מספר שנים, אם אכן ייושמו כל הצעדים המפורטים במאמר זה, יתרחש תהליך שיביא לשינוי משמעותי בניהול המוניציפלי בישראל. התועלת למשק ולתושבי הרשויות המקומיות תנבע ממספר מישורים:

א. הפרטת שירותים כגון בריאות, תברואה, חינוך, חניה ועוד, אשר תביא להתייעלות, הוזלה בעלות למשק ולשיפור איכות השירות.

ב. ההתנתקות מהשלטון המרכזי והעברת הפיקוח לשוק ההון תצמצם את השיקולים הפוליטיים בניהול השלטון המקומי ותפתח ראייה כלכלית עסקית, המתחייבת מהמדדים הנוקשים המקובלים בשוק ההון.

ג. בידי הרשויות המקומיות יהיה מכשיר נוסף לגיוס הון בעלות זולה יותר, וכך תקטן תלותן בבנקים המסחריים.

החקיקה הקיימת בישראל הופכת את הנפקת אג"ח מוניציפליות למהלך מורכב ביותר. מתן אפשרות לרשויות המקומיות להנפיק איגרות חוב ייעודיות, כרוכה בשינויים במערכת חוקים מורכבת, החל בפקודת העיריות, דרך פקודת החברות וחוק ניירות ערך, וכלה בחקיקה הפיסקלית (פקודת מס הכנסה, חוק מס שבח וחוק מס ערך מוסף). כיוון שמדובר במספר כה רב של חוקים, ראוי לשלב את המאמץ החקיקתי לחוק אחד, שיעסוק בגיוס הון על ידי חברות עירוניות וייקרא "החוק להפרטת תאגידים עירוניים".

להלן ההמלצות העיקריות לשינויי החקיקה הדרושים:

שינויים נדרשים בפקודת העיריות (נוסח חדש)

שחרור החברות העירוניות מהוראות מגבילות בפקודת העיריות, הסותרות את פקודת החברות ואת הנהלים המשפטיים המקובלים בניהול חברה:

א. ביטול הקביעה שחברי מועצת המנהלים של חברה עירונית חבים חובת אמון כלפי הרשות המקומית ולא כלפי החברה, כמקובל.

ב. מתן סמכות לבעלי המניות של החברה לשנות את התזכיר והתקנות של החברה ולהנפיק ניירות ערך.

ג. מתן סמכות לחברות העירוניות ללוות כספים באמצעות הנפקת איגרות חוב לשעבד נכסים לטובת בעלי איגרות החוב.

ד. מתן סמכות לרשות המקומית לספק ביטחונות לטובת בעלי איגרות החוב של החברה העירונית.

ה. מתן סמכות לראש הרשות המקומית להעביר את סמכות הגבייה לתאגיד עירוני.

שינויים בחוק יסודות התקציב התשמ"ה - 1985

הוראת חוק שתשחרר את החברות העירוניות המנפיקות איגרות חוב לציבור, מכפיפות פעילות האשראי שלהן לשר האוצר. שינויים בחוק ניירות ערך

א. מתן פטור לרשויות מקומיות מהצגת דוחות כספיים של הרשות עצמה בתשקיף החברה העירונית המנפיקה, במקרה שהרשות מספקת ביטחונות לטובת בעלי איגרות החוב שהנפיקה החברה.

ב. קביעת הוראות מיוחדות בתקנון הבורסה לגבי התנאים להנפקת איגרות חוב מוניציפליות. שינויים בחקיקה הפיסקלית - חוק מס ערך מוסף ופקודת מס הכנסה

א. הסדרת מעמן של החברות העירוניות ללא כוונת רווח (מלכ"ר) או עוסק מורשה לעניין חוק מס ערך מוסף, על ידי קביעת קריטריונים ברורים.

ב. הסדרת הפטור ממסים בגין העברת נכסים מהרשות המקומית לחברה המנפיקה.

ג. מתן פטור ממס הכנסה ומס ערך מוסף בגין הכנסות הרשות המקומית מהפרשי הצמדה על הלוואות בעלים, שיינתנו על ידי הרשות המקומית לחברה העירונית, במסגרת ההתארגנות לקראת ההנפקה.

ד. מתן פטור ממס רווח הון וממס שבח לרשויות המקומיות בגין מכירת מניות בחברות העירוניות: או לחילופין מתן פטור לרשויות המקומיות ממס בגין דיבידנד שיחולק לרשויות מרווחי החברות.

ה. השוואת שיעורי המס על ריבית מאיגרות חוב מוניציפליות לשיעורי המס מאיגרות חוב ממשלתיות.

יישום המלצות אלו ישחרר למעשה את החברות העירוניות המנפיקות מכבלי הפיקוח הממשלתי ויהפוך אותן לחברות בעלות אוריינטציה עסקית, דבר המתבקש מאליו במקרה של הנפקת ניירות ערך לציבור. ברור שלא ניתן יהיה להנפיק לציבור איגרות חוב של חברה, שחברי מועצת המנהלים שלה חבים חובת אמון לגוף אחר, ושחקיקה המחייבת אישור שר האוצר או שר הפנים לכל פעולה מצרה את כל צעדיה.

כנגד שיקולים אלו, עומד השיקול כבד המשקל של סכנת איבוד השליטה בנעשה ברשויות המקומיות.

כדי לפתור את הקונפליקט הנוצר כאן, ראוי שהחוק יקבע מנגנון בקרה בדרך של גוף מפקח (דוגמת המפקח על הביטוח). הגוף המפקח ילווה את ביצוע תוכנית ההנפקה, ותהיה בידיו הסמכות להתערב במקרה של חריגה מהקריטריונים שנקבעו. לאחר שלב זה, ניתן יהיה לעבור בתוך מספר שנים לשלב השני של המהלך, דהיינו, מתן אפשרות לרשויות המקומיות להנפיק אג"ח כרצונן, תוך הסתמכות על כך שעבודת הסינון תיעשה ע"י השוק ביעילות רבה יותר. הכותבים הם מחברי המחקר "הנפקת אג"ח מוניציפליות - המלצות לשינויי חקיקה" מטעם מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות בע"מ, ושותפים בחברה "בונד - מימון רשויות מקומיות בע"מ". «רו"ח קובי נבון, רו"ח ענת בביץ «הדרך הנכונה לאג"ח מוניציפליות «בעולם המפותח כבר הגיעו למסקנה, כי הדרך היעילה לניהול הרשויות המקומיות היא להפקיד בידיהן את האחריות למימון הפעילות. הדרך המקובלת לגיוס הון מהציבור לרשויות המקומיות היא באמצעות הנפקת איגרות חוב מוניציפליות. דרך זו מומלצת גם לישראל, והיא מחייבת שינויי חקיקה בתחומי העיריות, ני"ע, חברות ומיסוי