הקצאות מקרקעין לרשות לצורכי ציבור בלבד

האם רשאית רשות מקומית להקצות לעצמה מקרקעין שלא לצורכי ציבור באופן ישיר ומובהק, במסגרת תוכנית לאיחוד וחלוקה, שלא בהסכמת הבעלים? על שאלה זו השיב בשלילה השופט אורי גורן, בעתירה מינהלית שהוגשה בפניו.

עיריית פתח תקוה יזמה את תוכנית פת/במ 14/1216 (להלן: "התוכנית"), שחלה על שטח קרקע בן 71,784 מ"ר, ומטרתה העיקרית לשנות יעודה של קרקע חקלאית לקרקע לבניית מגורים ורווחה ציבורית. זאת תוך שימוש במנגנון איחוד וחלוקה מחדש לפי פרק ג' סימן ז' לחוק התכנון והבנייה התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק").

העותרים הם תושבי פתח תקוה, המתגוררים בשכנות למקרקעין הכלולים בתוכנית. העותרים הגישו תובענה, בדרך של עתירה מינהלית לפי פרק י' 1 לחוק, ובמסגרתה נתבקש ביהמ"ש להצהיר על בטלות התוכנית. העותרים תוקפים הן את התוכנית לגופה והן את דרך אישורה. המדובר בתוכנית שאושרה במסגרת המסלול שהותווה על ידי חוק הליכי התכנון והבנייה (הוראת שעה), תש"ן-1990 (להלן: "חוק הוראת שעה").

העותרים העלו שלל טענות כנגד התוכנית ודרך אישורה, וכולן נדחו על ידי ביהמ"ש, למעט אחת, שבגינה קבע ביהמ"ש כי התוכנית אינה חוקית.

לטענת העותרים, ראוי היה לדון בתוכנית במסגרת הליכי התכנון הרגילים, ולא בהליך מזורז לפי חוק הוראת שעה. שכן התוכנית מורכבת למדי ואינה ראויה להליכים מזורזים מבחינת ההיבטים התכנונים והסביבתיים בה. השופט גורן דוחה טענה זו. לדבריו, הטענה אינה מבוססת והיא סותרת את פרשנות בית המשפט העליון לחוק הוראת שעה.

סעיף 1 לחוק.

"חוק זה בא לקבוע, כהוראת שעה, הסדרים מיוחדים לאישור תוכניות בנייה, לשם היערכות דחופה למתן פיתרון לצורכי הדיור והתעסוקה במדינה - לקליטת עלייה, זוגות צעירים ומחוסרי דיור ותעסוקה".

סעיף זה פורש בפרשנות מרחיבה, לפיה כל תוכנית העומדת בקריטריונים של החוק ניתנת למימוש בדרך המזורזת שמתווה החוק, היות שכל בנייה מגדילה את היצע הדירות בשוק, ולכן תורמת בעקיפין לקידום מטרות החוק. העותרים לא הביאו כל ראיה לכך שהוועדה לבנייה (הול"ל) לא הפעילה שיקול דעתה לעניין השאלה, האם ראוי היה להפקיד התוכנית במסגרת ההליכים המקוצרים של חוק הוראת השעה. חזקה על הול"ל, שבחנה ושקלה כנדרש עניין זה.

העותרים אף תוקפים את סבירות החלטת הוועדה המקומית לצעוד בדרך מקוצרת. לטענתם, מבחינה תכנונית, הוראות התוכנית עולות כדי חוסר סבירות, ובכלל זה צפיפות הדיור, הפגיעה הנופית והסביבתית, העומס על מערך התחבורה ועוד.

לטענת המשיבים, אל לו לביהמ"ש להידרש כלל לסוגיות תכנוניות אלה. השופט גורן קובע, כי אכן בית המשפט אינו מכהן כערכאת ערעור על מוסדות התכנון ואינו שם עצמו במקומם, אך את סבירות החלטתם רשאי הוא לבחון. אולם, קובע השופט גורן, העותרים לא הוכיחו במאומה את טענתם.

הנימוקים התכנוניים של הוועדה לא הוכחו כבלתי סבירים. טענת העותרים, כי התוכנית מורכבת מדי מכדי להידון בהליכים המקוצרים, אינה עומדת במבחן המציאות. המדובר בתוכנית לבניית כמה עשרות קוטג'ים ובניינים, על שטח בגודל של שכונה לא גדולה. תוכניות שהופקדו על פי חוק הוראת השעה לא נפסלו, אפילו כשהיה מדובר בתכנון בסדר גודל של עיר.

העותרים טוענים עוד, כי הרכב הול"ל היה פסול. לדידם, השתתפות נציגי העירייה בדיונים, כשלעירייה עצמה יש עניין כלכלי באישור התוכנית, יוצרת מצב של ניגוד עניינים, ועקב מצב זה, יש לפסול את דיוני הוועדה. השופט גורן דוחה אף טענה זו.

בסוגיה זו נקבע כבר על ידי בג"צ, כי אין מניעה להשתתפות חבר ועדה הנמצא בניגוד עניינים בדיונים הפומביים של הול"ל, אם כי אסור לו להצביע בדיונים אלה ואסור לו להשתתף בדיונים הסגורים של הול"ל עובר להצבעה.

השופט גורן קובע, כי אומנם נציגי העירייה היו במצב של ניגוד עניינים, היות שלעירייה היה אינטרס כלכלי בתוכנית, שכן העירייה קיבלה, על פיה, זכויות בנייה, אך הם לא השתתפו בשלב ההצבעה על ההתנגדויות. אומנם מהנדס העיר השתתף בשלב ההצבעה על הפקדת התוכנית, אך למרות תחולתו הרחבה של הכלל האוסר על ניגוד עניינים בתחום המשפט הציבורי, אין איסור על חבר ועדת ול"ל, הנמצא בניגוד עניינים, להצביע על הפקדת התוכנית (להבדיל מהצבעה בשלב ההתנגדויות), ולעניין זה מסתמך השופט גורן על סעיף 5(1) לחוק הוראת שעה. יתרה מכך, אי אפשרות להצביע על הפקדת התוכנית מאיינת לחלוטין את המשמעות של השתתפות חברים אלה בול"ל.

כעת עובר השופט גורן לדון בחוקיות התוכנית גופה. במסגרת התוכנית, הוקצו לעירייה דירות שלא לצורכי ציבור. המשיבים לא הצביעו על מטרות ציבוריות שלשמן הוקצו הדירות לעירייה. חלק מהדירות אמורות לשמש את העירייה לפיצוי בעלי מקרקעין שהוקפאו למטרות ציבוריות, במסגרת תוכניות אחרות בעיר. לפיכך, הדירות שהוקצו לעירייה מהוות מקור המימון שלה לפעולות שונות אלה. ולכן הן מהוות, למעשה, תחליף ישיר לתשלום כסף מחשבונה הישיר.

המשיבים טוענים, כי הקצאת דירות לרשות המקומית, במסגרת הליך איחוד וחלוקה מחדש, היא חוקית ומהווה כלי שכיח להשגת קרקעות על ידי רשויות המדינה. המשיבים סבורים, כי היות שהקניית מקרקעין לרשויות ברה-פרצלציה אינה "הפקעה", הרשות אינה כבולה ב"מטרות ציבוריות" שחוקי ההפקעה מציבים לה.

יתרה מזאת, לדעתם פיצוי עבור מקרקעין שהופקעו בתוכנית אחרת היא "מטרה ציבורית", ולכן גם האמצעי לביצועה - דהיינו הקניית מקרקעין במסגרת רהפרצלציה - היא פעולה שנעשית לצורכי ציבור.

השופט גורן דוחה את גישת המשיבים. לדעתו, התוכנית חסרת בסיס חוקי, ומהווה שימוש בהליך איחוד וחלוקה מחדש שלא כדין. השופט גורן קובע, כי אין ספק שההקצאה הנדונה אינה מהווה הקצאת מקרקעין לצורכי ציבור. הכוונה בהקצאת מקרקעין לצורכי ציבור במסגרת הליך של איחוד וחלוקה מחדש היא הקצאה ישירה לייעוד ספציפי ציבורי במסגרת התוכנית. העברת דירות לשם ביצוע מימון פעולות העירייה במקרקעין שאינם בשטח התוכנית, אינה מהווה הקצאת מקרקעין לצורכי ציבור.

הפרשת קרקעות לרשויות לצרכים פרטיים, לא לתכלית ציבורית מובהקת, סותרת את תכלית החקיקה שעל סימכה התירו בתי המשפט לרשויות הפקעות מקרקעין, והיא אף אינה מעוגנת בכל דין. חיזוק לכך אנו מוצאים בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, המגן על קניינו של האדם.

פרשנות לפיה היה מותר לרשויות מקומיות לקבל לידיהן מקרקעין שלא לצורכי ציבור אלא לשם העשרת מאגר נכסיהן (ואין זה משנה למה הן משתמשות בנכסיהן - האם זה למטרות ציבוריות או לא), היתה מובילה למצב בו היה אינטרס מובהק של הרשויות לנקוט בהליכי איחוד וחלוקה מחדש של מקרקעין. דבר זה היה חמור ביותר.

השופט גורן קובע, כי אין גם ממש בטענת המשיבים, כי אין פסול בהליך התכנוני שננקט, היות שבעלי המקרקעין מסכימים למהלך זה. טענה זו אינה יכולה לעמוד. ראשית, בעלי המקרקעין הסכימו, כיוון שהם עצמם זכו מן ההליך בכללותו. שנית, הסכמה זו אינה יכולה להכשיר תוכנית בלתי חוקית.

המשיבים ניסו להיתלות בטענה הפורמלית, כי לעותרים אין זכות עמידה בפני ביהמ"ש. לדעתם, היה על העותרים להצביע על אינטרס ישיר שיש להם, או פגיעה באינטרס לגיטימי שלהם בהעלאת טענותיהם כנגד אישור התוכנית. לדידם, לא הוכח אינטרס לגיטימי. יתרה מכך, הואיל ובעלי המקרקעין הסכימו לתוכנית, אין לעותרים כל זכות חוקית לטעון כנגדה.

השופט גורן דוחה טענה זו. זכות העותרים לפנות לבימ"ש זה דומה לזכות העתירה לבג"צ. העותרים גרים בסמוך לתוכנית, ולטענתם התוכנית בלתי חוקית. אין חולקין, כי מימושה של התוכנית יביא לפגיעה ישירה בעותרים, בערך קניינם ובאיכות חייהם. פגיעה זו יכול שתיעשה רק על ידי תוכנית חוקית. מכאן זכותם של העותרים לתקוף את שאלת חוקיות התוכנית. בנוסף לכך, תפקידו של ביהמ"ש הוא לשמור על שלטון החוק ולהשליט אותו ברשויות.

התוצאה הסופית: העתירה התקבלה בחלקה. נקבע, כי התוכנית היא בלתי חוקית, היות שהיא מקצה לעירייה קרקעות שלא לצורכי ציבור.

המ"פ (עמ) 1455/96 בימ"ש מחוזי בת"א.

השופט אורי גורן.

בשם העותרים: עו"ד פרוכטמן.

בשם המשיבים: עוה"ד גרינבאום, פאר, הרצוג, שגיב. «עו"ד רמי שר-ישראל «הקצאות מקרקעין לרשות לצורכי ציבור בלבד «עיריית פתח תקוה הקצתה לעצמה, במסגרת הליך רה-פרצלציה בתוכנית בנייה, דירות כפיצוי למקרי הפקעות בתוכניות אחרות בעיר. ביהמ"ש קיבל טענת השכנים למקרקעין, כי התוכנית אינה חוקית, שכן ההקצאה אינה למטרות ציבור