השבחה: המינהל צריך לשפות

לפני כשנתיים, בדצמבר 97', פורסמה ב"גלובס" במדור "דין וחשבון" כתבתו של עו"ד משה קשת בנושא: "תנאים להיעדר חובה לתשלום היטל השבחה במקרקעי המינהל". עיקר הכתבה נסבה על פסק דין שנתן השופט ד"ר עדי אזר. מדובר בנכס בכפר שמריהו, שמותר היה לבנות עליו שתי יחידות דיור בשני מבנים. ב-92' אושרה תוכנית חדשה - הר/753, המאפשרת בניית יחידת דיור שלישית בבניין נפרד. הוועדה הכינה שומת השבחה (ע"י השמאי אורי דרור) ע"ס 270,000 דולר. שמאי הבעלים, אריק אביגד, בשומתו האחרת, הגיע להשבחה של 12,500 דולר בלבד. בין נימוקיו - לפי חוזה החכירה בנכס הנדון בין הבעלים, "מותר לבנות יחידת מגורים שלישית, במקרה שבו הוכח להנחת דעת ממ"י, כי בנחלה מתגוררים בפועל שלושה דורות של משפחת המתיישב, לרבות המתיישב ודור ההמשך... הבנייה תהיה עד לשטח המותר לפי תוכנית מאושרת על פי חוק התכנון והבנייה התשכ"ה החלה על המגרש". היות ולחוכרים אין דור המשך שלישי והיות ולא ידוע מתי תתקבל הסכמת ממ"י לתוספת המותרת, קבע השמאי אביגד את שווי הזכויות הנוספות (השבחה) כפי שקבע (12,500 דולר). השמאי הבורר, אשר שולמן, קבע בפסיקתו: שווי ההשבחה לקרקע ריקה פנויה ובבעלות - 225,000 דולר. שווי ההשבחה בהתחשב שהבעלים הם ממ"י - 190,000 דולר. ההיטל בסך 95,000 דולר (228,000 שקל ל-14.3.92) ישולם על פי בחירה. תשלום עם העברת זכויות החכירה ושמורה הזכות לתבוע שיפוי מממ"י. . תשלום עם הוצאת היתר הבנייה. הנימוקים להחלטה: סעיף 259 (ד) לחוק התכנון והבנייה קובע: "(ד) לגבי מקרקעין המנוהלים לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך - 1960: "חכירה לדורות" - לרבות עיסקת חכירה לדורות שלא נגמרה ברישום. ההוראות שבסעיף (2ב) לתוספת השלישית לא יחולו, אלא אם ההחזקה במקרקעין שהחכיר ממ"י הוחזרה אליו, או אם זכות החכירה במקרקעין הועברה להסכמתו. ההוראות שבסעיף (2ג) לתוספת השלישית לא יחולו. מכיוון שהעיסקה של העברת זכות החכירה נערכה בהסכמת ממ"י, הרי שסעיף (2ב) בתוספת השלישית חל במקרה זה. סעיף (2ב) בתוספת השלישית קובע: "שילם החוכר לדורות את ההיטל, יהיה זכאי כלפי בעל המקרקעין לשיפוי בסכום ההפרש בין מה ששילם לבין הסכום שהיה עליו לשלם אילו היה ההיטל חל על השבחת החכירה לדורות בלבד. בקביעת סכום השיפוי תבוא בחשבון הזכות של החוכר לדורות להארכת החכירה, ואולם אם החכירה לא הוארכה מסיבה כלשהי, זכאי החוכר לדורות כלפי בעל המקרקעין לקבל את הסכום שנוכה לו מהשיפוי עקב הזכות להארכת החכירה, כשהוא צמוד למדד יוקר המחיה ממועד תשלומו ועד למועד השיפוי בפועל". האפשרות לתשלום עם הוצאת היתר הבנייה באה על פי פסיקתו של השופט עדי אזר בתיק המ' 128891/95 מ-26.10.95. בפסק הדין האמור מדובר בזכויות בנייה על גג משותף, אשר מימושן דרש הסכמת דיירי הבית. "מה הדין", שואל ביהמ"ש, "כאשר על פי תוכנית נוצרת לכאורה השבחה, אך השבחה זו תלויה בהסכמתם של צדדים שלישיים אשר יכול שלא תינתן, ולפיכך יכול שלעולם לא תיווצר ההשבחה ולא ניתן יהיה להנות ממנה". וממשיך ביתהמ"ש בפסק דינו: "כל זמן שהזכות אינה עניין של בעל המקרקעין והוועדה המקומית, אלא זכות זו תלויה ברצונם החופשי של צדדים שלישיים, אין לומר על הזכות שהיא נוצרה ואין לומר על ההשבחה שהיא באה לעולם". וביהמ"ש קבע, לכן, שמועד מימוש זכויות הוא לא בזמן מכירה אלא בזמן הוצאת היתר. נשווה את נשוא פסק הדין עם נשוא השומה המכרעת: בשני המקרים קיימת תוכנית המוסיפה זכויות בנייה בנכס. במקרה הראשון של פסק הדין - זכויות בנייה על הגג; ובמקרה שלפנינו - זכות בנייה של יחידת מגורים שלישית בשטח 300 מ"ר. בשני המקרים מימוש הזכות תלוי בשותפים אחרים. בראשון - בהסכמת יתר בעלי הזכויות בגג; בשני - בהסכמת הבעלים המחכיר - ממ"י. שני הצדדים ערערו על פסיקת השמאי המכריע בפני השופט אזר. בפסק דינו, שניתן ב-8.12.97, קבע השופט, שתשלום ההיטל יהיה לפי פסיקת שמאי הבעלים, דהיינו כ-6,250 דולר, וזאת מכיוון שהוא הכיר בכך, שהחוכר אינו נהנה מהשבחה מלאה. הוועדה המקומית, באמצעות עו"ד נתן מאיר, ערערה על פסיקת השופט אזר בתיק ע"א 000134/98. הערעור נשמע לפני שלושה שופטים: יהושע גרוס ראב"ד, יהושע בן-שלמה ומיכל רובינשטיין. בפסק הדין, שנכתב על ידי השופטת רובינשטיין נקבע: "המשיבים, (בעלי הנכס) חייבים בהיטל לאור האמור בתוספת השלישית, אולם הם זכאים לשיפוי לפי סעיף (2ב) לתוספת. "בקביעת היקף השיפוי יש להביא בחשבון את ההבדל המהותי בעליית השווי עבור הבעלים לבין השווי עבור החוכר לדורות. בנסיבות שבפנינו, מטעם זה, אם כי לא מטעמו של בית המשפט קמא, לאור המוסבר לעיל, הייתי מקבלת את עמדתה של הערכאה קמא בעניין אימוץ השומות של השמאי מטעם המשיב. שיעור ההיטל יימדד על פי קביעתו של השמאי המכריע. "אשר על כן הייתי מקבלת את הערעור, קובעת כי המשיבים חייבים בהיטל על פי קביעת השמאי המכריע, אולם זכאים יחד עם זאת לשיפוי לפי סעיף (2ב) לתוספת". מה קבע פסק הדין, וזאת כמשתמע מגוף פסק הדין: "... החוק קובע בסעיף (2א), אם ישנה השבחה בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהן ובין בדרך אחרת, ישלם הבעלים את ההשבחה לפי האמור בתוספת, אולם אם היו המקרקעין מוחכרים לדורות, ישלם החוכר את ההיטל". במילים אחרות, ההיטל הנובע מן ההשבחה נגבה מן החוכר לדורות. וממשיכה כב' השופטת: "לכאורה יש בכך פגיעה בזכות קניינית, שהרי נגבה היטל ממי שאינו יכול לממש את הזכות שנוצרה, בו בזמן שהבעלים של המקרקעין, אשר שוויים עלה, יוצא כאילו פטור ללא כלום. הווה אומר, האחד נהנה (קרי הבעלים) והשני משלם (קרי החוכר לדורות). המחוקק צפה את האפשרות שייווצרו נסיבות כגון אלה, ומכאן סעיף (2ב) לתוספת, בה נקבע, כי אם שילם חוכר לדורות את ההיטל, יהיה זכאי כלפי בעל המקרקעין לשיפוי בסכום ההפרש בין מה ששילם לבין הסכום שהיה עליו לשלם, אילו היה ההיטל חל על השבחת החכירה לדורות בלבד. עלינו לפרש הוראה זו ברוח העקרונות אשר מצאו ביטויים בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו. דהיינו, במגמה למנוע ככל האפשר פגיעה בזכות הקניין. לעניין זה, זכות קניין כוללת לדעתי גם זכות של חכירה לדורות (ראה ע"א 6281/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, תקדין עליון כרך 5 (3)1694). "אני ערה לכך, שחוק היסוד הנ"ל אינו חל על חקיקה הקודמת לקבלתו, אולם מן הנכון ליישם פרשנות ברוח חוק היסוד, במידת האפשר גם על חקיקה הקודמת לחוק היסוד (ראה דנ"פ 2316/95 עימאר גנימאת נ' מדינת ישראל פ"ד מט(4). "על כן ניתן יהיה להביא בחשבון בעת קביעת סכום הפרש לצרכי סע' 2(ב) לתוספת הנ"ל את השוני המהותי, בין עליית השווי עבור הבעלים לבין עליית השווי לגבי החוכר לדורות המוגבל ע"י הסדר חוזי שהוכתב לו על ידי הבעלים, במקרה זה - מינהל מקרקעי ישראל". משמעות פסק הדין היא: ההיטל שישולם על ידי החוכר מבוסס על זכות בעלות מלאה. החוכר ישופה על ידי ממ"י בהפרש שבין ההיטל עבור שווי לבעלים לבין ההיטל בהתחשב בשווי זכויות החוכר לפי ההסדר החוזי, כלומר: החוכר ישלם 112,500 דולר לוועדה המקומית (225,000 דולר לחלק ל-2), וישופה על ידי המינהל בסכום של 106,250 דולר (6,250 - 112,500 דולר). אם איני טועה, זו הפעם הראשונה שנקבע על ידי ביהמ"ש, שעל ממ"י לשפות על פי סעיף 2(ב) לתוספת. לעניין זה יצויין, כי סעיף 259 לחוק התכנון והבנייה מסייג האפשרות לקבל זיכוי מממ"י, וקובע כי סעיף זה לא יחול לגבי קרקעות המנוהלות על ידי ממ"י "אלא אם ההחזקה במקרקעין שהחכיר מינהל מקרקעי ישראל הוחזרה אליו, או שזכות החכירה במקרקעין הועברה בהסכמתו". באותו סעיף נקבע, כי הוראות השיפוי שבסעיף 2(ג) לתוספת השלישית לא יחולו על קרקעות המינהל כלל וכלל. באותו סעיף נקבע גם, כי "במקרים שהמחכיר זכאי, לפי הסכם, לתבוע מן החוכר תשלום עבור ניצול ההשבחה, יהיה החוכר זכאי לנכות את סכום ההיטל מכל תשלום שעליו לשלם למחכיר כאמור". המינהל, בחלק מהמקרים, מאפשר לקזז עד מחצית מהיטל ההשבחה המשולם בלבד. לאחרונה הוגשה הצעת חוק (1051), שהונחה על שולחן הכנסת ביום 17.1.2000. הצעת חוק זו מבטלת את פיסקאות 2,3 של סעיף 259 - ויבוא לציון גואל.