מקפצה ולא מדרגה

היטל השבחה מוטל על בעלי מקרקעין עקב אישור תוכנית בניין עיר המשביחה את המקרקעין. גם מתן הקלה או התרת שימוש חורג ייחשבו ל"אירוע מס", אם כי מדובר בהיטל ולא במס, כמפורט בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה. בהתרחש "אירוע מס" יש להתייחס בדרך כלל לכל אירוע בפני עצמו. האם כך הדבר גם בהקשר להיטל השבחה? שאלה זו זימנה לשופטת המחוזית מיכל רובינשטיין להגיש סקירה ממצה של הסוגיה. חבריה להרכב, אב בית הדין יהושע גרוס והשופטת אסתר קובו הסכימו לפסיקתה. ערעור אזרחי 16/97 הוגש על ידי יואל מינץ ואחרים, שיוצגו על ידי עו"ד זאב הרטבי, נגד המשיבה, הוועדה המקומית, שיוצגה על ידי עו"ד בראף-שניר, על פסיקתה של השופטת זהבה בוסתן (בית משפט השלום ברמלה). * * * השאלה היתה מהי שיטת החישוב הנכונה של היטל ההשבחה כשאושרו כמה תוכניות משביחות, בזו אחר זו, כפי שאכן אירע ביחס למקרקעין בהוד השרון ששטחם הכולל כ-35 אלף מ"ר. שאלה נוספת הייתה מה משמעות העובדה שבין אישורה של התוכנית המשביחה הראשונה לבין מועד אישורה של התוכנית המשביחה השנייה נחתם בין המערערים לבין צד ג' חוזה מכר להעברת מקצת זכויותיהם בקרקע. ראשית, הערה דיונית. חילוקי דעות בין בעלים לבין הוועדה מובאים תחילה להכרעתו של שמאי מכריע. מגישים ערעור לבית משפט השלום, אולם השמאי המכריע אינו ערכאה שיפוטית ולכן אינו בבחינת "ערכאה ראשונה" (רע"ע 871/99 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה נגד קאונטרי אנד דיסטריקט דיוולופמנט קו (ישראל) בע"מ). מכאן שלמערערים זכות ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום למחוזי ואין צורך בבקשת רשות. סעיף 2 (א) לתוספת השלישית בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, מטיל מס בשיעור של %50 מההשבחה על מקרקעין ששוויים עלה עקב אישורה של תוכנית, או עקב מתן הקלה או אישור לשימוש חורג. ההיגיון מאחורי מס זה הוא לחייב את הנהנים מתוצאת פעולותיה של הוועדה שהשביחה נכס, גם בהוצאות הכרוכות באותה פעולה או נובעות ממנה. משום כך המס מוטל על הבעלים, או על החוכר לדורות, שהם הנהנים הישירים מעליית השווי. הוראת סעיף 4 (5) לתוספת קובע את הדין במקרה שבו אושרו כמה תוכניות בנייה בזו אחר זו, בלי ששולם היטל עקב אף אחת מהן, ולפיו "תהא ההשבחה ההפרש בין שוויים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התוכנית הראשונה לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התוכנית האחרונה". אין הלכה ברורה ביחס לסעיף 4 (5). יש אנשי מקצוע הטוענים, כי פירושו מחייב שימוש בשיטת המדרגות, שלפיה יש לחשב את ההשבחה לכל תוכנית בנפרד, כשסך השומות בגין כל התוכניות ייתן שומה אחת מקובצת, שומת ההשבחה. לדעת המצדדים בגישה זו, רק דרך חישוב בשיטת המדרגות תביא לנטרול גורמים זרים בחישוב השומה, דבר התואם את הגדרת המונח "השבחה" בסעיף 1 (א) לחוק, שבו נקבע כי היטל ההשבחה צריך למסות רק עלייה בשווי המקרקעין שנגרמה עקב אישור התוכנית, ולא עלייה שנגרמה מנסיבות אחרות (ז. כהן וע. צביקל, "שומת היטל השבחה המועד הקובע למדידת ההשבחה", מקרקעין וערכם צ"ד, 18). * * * טענה נוספת היא שחישוב גורף וכוללני עלול לפגוע בזכויות מהותיות המוקנות לבעל מקרקעין מכוח ההסדר הכללי שבתוספת, דוגמת זכותו לשלם היטל השבחה של כל תוכנית בצמוד למדד בלבד וזכותו לערער על כל חיוב בנפרד (ב. כהן, "היטל השבחה לשרשרת תוכניות", מקרקעין וערכם, ק"ו, 40). תמיכה בגישה זו עולה מע"א 10/91 עיזבון המנוח נחמן פרידמן נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים (טרם פורסם), שבו העדיף בית המשפט את שיטת המדרגות על פני מדרגת השבחה אחת וקבע, כי "כל מדרגה היא בת חיוב היטל נפרד. איננו סבורים כי יש בהוראות סעיף 4 (5) לתוספת לשנות מסקנה זו". מנגד יש הטוענים שלשון הסעיף ברורה לחלוטין והיא תומכת בחישוב על פי שיטת המקפצה שקובעת את ההשבחה על ידי השוואה בין התוכנית הבסיסית לתוכנית המשביחה האחרונה בלבד, תוך התעלמות מתוכנית הביניים. הנימוק לדרך חישוב זו הוא שמאחר שתוכניות הביניים שאושרו לא נוצלו בפועל ואף לא שולם בעדן היטל השבחה, אין בהן כל נפקות משפטית מעשית, שכן הם קבעו השבחה פוטנציאלית, אך זו לא מומשה (נתן מאיר, היטל השבחה בגין מספר תוכניות שאושרו בזו אחר זו, הפרקליט מא (3) 383). רובינשטיין פסקה שהוראת סעיף 4 (5) היא חד-משמעית ולפיה יש לערוך את החישוב על פי שיטת המקפצה, דהיינו חישוב אחד המדלג על כל תוכניות הביניים, כשהשומה נקבעת על פי ההפרש שבין שווי המקרקעין לפני אישור התוכנית הראשונה לבין שוויים לאחר אישור התוכנית האחרונה. עם זאת, שימוש בשיטת המקפצה במקרה שאושרו כמה תוכניות בלי ששולם היטל בגינן עלול להביא להטלת היטל עקב גורמים שאינם קשורים לאישור התכנית, דוגמת שינוי במצב הכלכלי במשק ושינויים בביקוש והיצע. "שווי הקרקע אינו מושפע רק מהשינויים שיחולו עקב התוכנית החדשה. השווי מושפע על ידי ביקוש והיצע המשתנים במהלך הזמן... הביקוש וההיצע מושפעים מהתפתחויות שונות במשק ובחברה וכן משינויים שחלים בסביבה שבה מצויים המקרקעין, שינויים שאינם באים בשל התוכנית החדשה" (השופט ד"ר קלינג בע"א 1231/93 מנור נגד הוועדה המקומית לתיכנון ולבנייה "המרכז"). לכן יש להעריך את שווי המקרקעין פעמיים לתאריך הקובע. פעם אחת על פי שוויים בהתאם לזכויות על פי התוכנית האחרונה, ופעם נוספת בהתאם לזכויות על פי המצב התכנוני לפני התוכנית הראשונה. חישוב ההיטל פעמיים לאותו תאריך נועד לנטרל עליית שווי בגין גורמים שאינם קשורים בתוכנית ולכן בדרך חישוב זו יש כדי לשקף נכונה את ההשבחה במקרקעין עקב אישור התוכנית ואין מקום להתערב בה. נהוג לראות בהיטל השבחה מס, שהרי כמוהו כמס. מדובר בחובת תשלום המוטלת על ידי רשות ציבורית. אולם ייחודו של מס שאין כנגדו תמורה ואילו לגבי היטל (CHARGE) מסוג היטל השבחה אפשר לטעון שמתקיימת החובה, שהיא סממן מובהק של מס, אך התמורה על דרך של השבחת המקרקעין היא הרבה יותר מוחשית מזו שבמיסים אחרים, אם כי גם התמורה, כמו חובת התשלום, נכפית על בעל המקרקעין כמו כל מס אחר, ולכן בפרשנות של דיני היטל השבחה ראויים לחול העקרונות המקלים והדווקנים של הפרשנות המשפטית, וכך נהגה מיכל רובינשטיין בפסיקתה שנסקרה