היטל השבחה ברצף של תוכניות משביחות

יש שלושה סוגי מיסים השנואים במיוחד על בעלי נדל"ן: מס רכוש, מס שבח והיטל השבחה. יש שלושה סוגי מיסים הנהוגים במתקדמות שבארצות הקפיטליסטיות, ואינם נהוגים במקומותינו: מס עזבון, מס מתנות ומס רווחי הון על ניירות ערך הנסחרים בבורסה. לנתונים אלה אפשר להוסיף את מצב המיסוי המעציב של השכיר ולחפש מסקנות ביחס לשאלה אם ישראל היא מדינה קפיטליסטית - ואם כן שמא מדובר בקפיטליזם סלקטיבי נוכח "קיפוחם" של בעלי המקרקעין לעומת "זכויות היתר" של בעלי ההון הפינאנסי. מי שיתעמק בשאלות הללו עתיד להתרשם, במיוחד, מהיטל ההשבחה, שיעוריו ונסיבות הטלתו. עניינים הקשורים בהיטל זה מגיעים רק לעיתים רחוקות לעליון והפסיקות המעטות של העליון בנדון מהוות תקדים חשוב לנוגעים בדבר. אחד התקדימים החשובים נפסק ביום 1.6.98 ע"י השופטים תיאודור אור, א' גולדברג וטובה שטרסברג-כהן. בין אור לבין גולדברג היו חלוקי דעות מסויימים, אך שטרסברג-כהן צירפה דעתה לדעת אור, ופסק דינו הארוך עוסק לא רק בהשתלשלות הוראות החוק אלא גם בעקרונות פרשנות וישומם. מדובר ברע"א 7172/96: קרית בית הכרם ואחרים (עו"ד בירן) נגד הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים (עו"ד לרנר-הורוביץ). ההסדר החוקי לענין היטל השבחה נקבע בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 והתוספת השלישית לו ביחס לתשלום היטל השבחה. עד לשנת 1981, חלש על סוגיה זו הסדר שנקבע בפקודת בנין ערים, 1936. על פי ההסדר האמור, הוסכמה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה להשיג את הכספים הדרושים לתכנית לבנין ערים, כולם או מקצתם, בדרך של הטלת "תרומה" אשר תיגבה מבעלי נכסים ששוויים עלה מפאת הכנתה או ביצועה של תכנית לבנין ערים. תרומה זו כונתה "מס השבחה" (סעיף 32(1) לפקודה לבנין ערים). בשנת 1981, קיבלה הכנסת את חוק התכנון והבניה (תיקון מספר 18) התשמ"א-1981. בתיקון זה נקבע הסדר חדש, אשר החליף את ההסדר המנדטורי שבפקודת בנין ערים. הסמכות לגבות היטל השבחה נקבעה בסעיף 196א לחוק התכנון והבניה. סעיף זה מורה לועדה מקומית לגבות היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל פיה. סעיף 1(א) לתוספת האמורה מגדיר השבחה כ"עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימש חורג". לענין זה, מוגדרת "תכנית" באותה הוראה כתכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת. סעיף 2(א) לתוספת השלישית קובע, כי מקום בו חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול במקרקעין ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה בהתאם לתוספת. מקום בו מדובר במקרקעין מוחכרים לדורות, ישלם החוכר לדורות את ההיטל. על פי סעיף 3 לתוספת השלישית, עומד שיעור ההיטל על מחצית ההשבחה. סעיף 13 לתוספת השלישית קובע, כי סכומים שנגבו כהיטל מיועדים בעיקרם לכיסוי ההוצאות לצורכי הכנה וביצוע של תכניות במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור, וכן הוצאות שימור אתר או הפקעתו. כיצד נקבע החיוב בהיטל השבחה? סעיף 4(1) לתוספת השלישית קובע, כי ההשבחה תיקבע בידי שמאי מקרקעין בסמוך לאחר אישור התכנית, התרת השימוש החורג או מתן ההקלה. השומה תיערך ליום תחילת התוכנית, או ליום אישור ההקלה או השימוש החורג, לפי הענין, בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק החופשי (סעיף 4(7) לחוק). הוועדה המקומית הוסמכה לדחות את עריכת שומת ההשבחה עקב אישור תכנית, עד למימוש הזכויות במקרקעין שבהם חלה ההשבחה. סעיף 1 לתוספת השלישית קובע שלושה מקרים אותם רואה המחוקק כמימוש: (א) קבלת היתר לפי חוק התכנון והבניה לבניה או לשימוש במקרקעין, אשר לא ניתן היה לתיתו אלמלא אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חריג שבעקבותיהם חל היטל השבחה; (ב) התחלת השימוש במקרקעין בפועל כפי שהותר לראשונה עקב אישור התכנית שבעקבותיה חל היטל השבחה; (ג) העברת המקרקעין או העברת החכירה לדורות בהם, בשלמות או חלקית, או הענקת זכויות בהם הטעונה רישום בפנקסי המקרקעין. מקום בו לא החליטה הוועדה המקומית על דחיית השומה עד למימוש הזכויות במקרקעין, עליה להכין, בהתאם לחוות דעת של שמאי מקרעין, לוח שומה לכל התכנית שאושרה, ובו יש לפרט את המקרקעין שהושבחו עקב אישור התכנית ושיעור השבחתם (סעיף 5 לתוספת). סעיף 14 לתוספת השלישית מסדיר את ההליכים לבירור מחלוקות בין הרשות לבין החייב בהיטל לענין שומות שנקבעו. סעיף 14(א) קובע, כי מקום בו הוצג לוח שומה, או הוכנה שומה עקב מימוש זכויות במקרקעין, רשאי כל מי שמקרקעיו כלולים בלוח, להגיש שומה אחרת שהכין שמאי מקרקעין מטעמו. כאשר הוועדה המקומית ובעל המקרקעין מסכימים לשומה, יותאם החיוב בהיטל לשומה המוסכמת (סעיף 14(ב)). מקום בו אין הסכמה כאמור, על הועדה המקומית ובעל המקרקעין לבחור שמאי מקרקעין אחר, אשר ישמש שמאי מכריע. לצד המועדים בהם יש להכין את השומה, מסדירה התוספת השלישית גם את סוגיית המועד בו יש לשלם את ההיטל. לעניין זה נקבע כי ההיטל ישולם לא יאוחר מהמועד שהחייב בו מימש את זכות במקרקעין שלגביהם חל ההיטל (סעיף 7(א) לתוספת השלישית). שר הפנים רשאי לקבוע בתקנות הוראות בדבר דחיית חלק מתשלום ההיטל למועדים שלאחר מימוש זכויות במקרקעין (ראו סעיף 7(ב) לתוספת). השאלה הספציפית בערעור שנדון בפני העליונים קשורה בהוראת סעיף 4(5) לתוספת השלישית, העוסק בחישוב היטל השבחה, מקום בו אושרו תכניות אחדות ביחס למקרקעין. סעיף זה מורה: "במקרקעין שבהם אושרו מספר תכניות בזו אחר זו, בלי ששולם היטל עקב אף אחד מאישורים אלה, תהא ההשבחה ההפרש בין שוויים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התוכנית האחרונה". הוראה זו נועדה לטפל במצב בו נתקבלו ביחס למקרקעין פלונים תכניות אחדות. המחלוקת הספציפית אשר התעוררה בערעור היא, האם הוראת סעיף 4(5) נועדה לחול רק על מצב בו קיימת שרשרת של תכניות משביחות במקרקעין, אשר לא שולם ביחס אליהן היטל השבחה; או שמא היא חלה גם על מצב בו בשרשרת התכניות האמורה נמצאת גם תכנית הפוגעת במקרקעין. עמדת המבקשים היתה כי סעיף 4(5) חל גם על שרשרת תכניות הכוללת תכנית פוגעת. על פי גישה זו, במצב של שרשרת תכניות הכוללת תכנית פוגעת, יש לחשב את ההשבחה על פי השוואה בין שווי המקרקעין מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה, לבין המצב לפי התכנית הראשונה שחלה על המקרקעין. עמדה זו חותרת להגבהת הבסיס אליו משווים את זכויות בעלי המקרקעין בעקבות התכנית המשביחה: היא מבקשת שלא להציב את הבסיס בנקודה הנמוכה יותר אליה הביאה התכנית הפוגעת את שווי הזכויות במקרקעין. האפקט אליו מוליכה עמדה זו הוא, על כן, הקטנה בהשבחה המיוחסת לתכנית האחרונה, וממילא חיוב נמוך יותר בהיטל השבחה. עמדת הוועדה המקומית היתה כי סעיף 4(5) כלל לא נועד לחול על מצב בו היתה תכנית הפוגעת בזכויותיהם של בעלי המקרקעין. גישתה העקרונית של הוועדה המקומית היא, כי התוספת השלישית עוסקת בהשבחה בלבד, ומכאן שהוראת סעיף 4(5) לתוספת זו עוסקת רק במצב בו היתה השבחה של המקרקעין - קרי, במצב בו היה רצף של תכניות משביחות במקרקעין. לאחר ניתוח ארוך והתייחסות למספר רב של אסמכתאות הגיע השופט תאודור אור למסקנה כי, בעיקרו של דבר, הוראת סעיף 4(5) נועדה להיות הוראה טכנית, אשר מאפשרת "קיצור דרך" בחישוב היטל השבחה, מקום בו מדובר ברצף של תכניות משביחות, באופן שחוסך את הצורך לחשב את ההשבחה הנפרדת של כל תכנית ותכנית. לעניין זה דחה אור את הגישה לפיה סעיף זה נועד לחול רק על מצב בו מדובר באשכול של תכניות המקיימות ביניהן רצף של זמן או של עניין. כן דחה גם את גישת המבקשים ביחס לפירוש סעיף 4(5), החותרת לכך שסעיף זה יחול גם על רצף תוכניות, הכולל תכנית או תוכניות פוגעות. מטעמים אלה, ברוב דיעות הוחלט כי דין הערעור להידחות. הדיון הוחזר לבית משפט השלום, לצורך דיון בטענות השונות של הצדדים לענין שומת השמאי המכריע, אשר הועלו בהליכים הקודמים וטרם נדונו. הדיון ייעשה על יסוד הפירוש שניתן ע"י אור ושטרסברג-כהן להוראת סעיף 4(5) לתוספת השלישית, כן הוחלט כי המבקשים ישאו בהוצאות הוועדה המקומית לרבות שכר טרחת עורך דין בסך 25 אלף שקל. כל הזכויות שמורות לחברת רת"ק בע"מ טלפון 03-7523310, פקס 03-7523311 הנענית לפניות בהקשר לכתבות, ולפסקים נסקרים. תגובות, הערות: mkeshet@ibm.ne