היטל השבחה בקרקעות מינהל

כיום רווחת התופעה של בעלי נחלות אשר תוכנית בניין ערים משבחת את אפשרויות הבנייה שלהם. פסק דין חשוב של השופט עדי אזר, שניתן ביום 8.12.97 בהמרצה 135530/96, מצביע על כך, שלא תמיד יהיו בעלי נחלות חייבים בתשלום ההיטל עקב ההשבחה. המערערת בפניו היתה הוועדה המקומית הרצליה-כפר שמריהו, שהיתה מיוצגת ע"י עו"ד אביבה שיפר, והמשיבים - שמואל ורות רוזנטל, שיוצגו ע"י עו"ד עודד גאון. ב-1.4.1951 נחתם הסכם חכירה לתקופה בלתי מוגבלת בין שמואל ורות רוזנטל לבין מינהל מקרקעין ישראל לגבי נחלה בכפר שמריהו. ביום 25.5.92 מכרו המשיבים, משפחת רוזנטל, את זכות החכירה שלהם לבני הזוג זהבי. כאשר ביקשו המשיבים להעביר את הזכויות בנחלה לבני הזוג זהבי, דרשה המועצה המקומית כפר שמריהו תשלום בגין היטל השבחה, החל לטענתה על הנכס, עקב תב"ע הר/1753 שפורסמה ב-27.2.92. לטענת המועצה, התוכנית משביחה את הנכס. המועצה ערכה שומה על ידי שמאי מטעמה, אורי דרור. השמאי קבע היטל השבחה בסך 135 אלף דולר. על פי בקשת זהבי, ניתנה שומה אחרת כמשמעותה בסעיף 14א בתוספת השלישית לחוק התיכנון והבנייה, תשכ"ה-1965, על ידי אריה אביגד. לפי השומה האחרת, היטל ההשבחה הוא 6,250 דולר. לאור המחלוקת בין השמאים מונה שמאי מכריע, אשר שולמן, כמשמעותו בסעיף 14ב לתוספת. השמאי המכריע קבע, כי היטל ההשבחה יהיה בגובה 228 אלף שקל ל-14.3.92. על חוות דעתו של השמאי המכריע הוגשו שני עירעורים. הראשון, מצד המועצה המקומית לתיכנון ובנייה כפר שמריהו. המועצה טענה, שהשמאי המכריע שגה בפירוש שנתן לפס"ד בית משפט שלום (המר' 128891/95) ושגזר גזירה שווה לנשוא שומת הנכס שבמחלוקות. כמו כן, טענה המועצה שטעה השמאי המכריע בכך שלאחר קביעת היטל ההשבחההוסיף הוראות לעניין אופן התשלום בניגוד לתוספת השלישית. השני, מצד הזוג רוזנטל, שעירערו עירעור שכנגד. בעירעור שכנגד, טוענים הזוג רוזנטל, כי צדק השמאי המכריע בכך שטען כי יש לבדוק האם ישנה השבחה לחוכר לדורות בנכס המוגדר כנחלה. לטענתם קבע השמאי, "כי רק הפוטנציאל של העברת הזכויות מהמחכיר אל החוכר עומדת ביסוד ההשבחה..." המשיבים טענו, כי ניתן להגיע למסקנה שהעברת זכויות החכירה במקרקעין הנדונים לא טומנת בחובה מימוש זכויות שנובע מתוכנית הר/1753. לטענת המשיבים, יש להמשיך עם הגיונה של קביעה זו ולפסוק כי גובה ההשבחה הינו אפס, ולחילופין - בשיעור שקבע שמאי המשיבים. השאלה המרכזית בתיק היא: האם היתה "השבחה" בנחלה למשיבים, בתאריך 14.3.92, לפי ס. 1 לתוספת השלישית. תוכנית הר/1753 מתירה: "הקמת יחידת דיור שלישית בנוסף על השתיים המותרות. שטח הבנייה המותר ליחידה השלישית יהיה 300 מ"ר". לפי קביעת השמאי "רק הפוטנציאל של העברת הזכויות מהמחכיר אל החוכר עומד ביסוד ההשבחה" לפי הר/1753, בניית הבית השלישי אינה מותנית בכך שיהיה מדובר במגורים לבן משפחה. אפשרות של בניית בית שלישי בנחלה משביחה ללא ספק את הנכס. השאלה היא: האם משפחת רוזנטל יכולה לממש השבחה זו. בהחלטה 479 קבעה מועצת מקרקעי ישראל, כי תתאפשר יחידת מגורים שלישית: "במקרה שבו הוכח, להנחת דעת המינהל, כי בנחלה מתגוררים בפועל שלושה דורות של משפחת המתיישב, לרבות המתיישב ודור ההמשך, ובתנאי שהדור המבוגר היה המתיישב או עודנו בעל הזכויות המקורי של הנחלה והדור הצעיר מהווה משפחה". מינהל מקרקעי ישראל, שהוא המחכיר, הציב תנאי לצורך בניית בית שלישי, והוא קיומם של שלושה דורות בנחלה, כאשר הדור השלישי אף הוא נשוי. השאלה היא: האם רוזנטל שהחכיר את השטח, יכול היה לעמוד בתנאי זה עד למועד המכירה לזהבי, אך רוזנטל אינו יכול לעמוד בתנאי שקבע החוכר ואינו יכול ליהנות מן ההשבחה הנובעת מתוכנית הר/1753. לטענת הוועדה, "הטרמינולוגיה של בית שלישי אינה נכונה". לטענתה, לפי התוכנית הר/1753: "אפשר להקים בית של 300 מ' ועוד בית אחד של 300 מ', או בית אחד של 600 מ'". עוד, לטענתה: "ההוראות של התב"ע הן לאפשרות בנייה של מטרז' מסויים על נכס. מר רוזנטל, יום אחרי שתיכנס התוכנית לתוקף, אם הוא היה רוצה, הוא היה יכול להגיש בקשה לוועדה המקומית. הוא היה מגיש בקשה לבנות בית של 600 מ', ולא היתה לו שום בעיה בכך, כי רק בית שני ושלישי הוא צריך לגבי המינהל לקיים את התנאים. לגבי התב"ע הוא מגיש בקשה ל-600 מ'". ב"כ הוועדה הסתמכה על דברי דליה גבריאלי, מנהלת מדור מידע באגף ההנדסה בעיריית הרצליה, המציינת בתעודת עובד ציבור כי: "בתב"ע 1753 השתמשו במונח 'בית שלישי' - לא יימנע ממבקש ההיתר היתר לבניית בית שני". אך לא כך התרשם השופט עדי אזר מניסוחה של התוכנית, לפי הר/1753 ס. 12: "בתחומי שטח התוכנית תותר הקמת יחידת דיור שלישית, בנוסף על השתיים המותרות. שטח הבנייה המותר ליחידה השלישית יהיה 300 מ"ר. "א. תותר הקמת 3 מבנים נפרדים... בתנאי שהמרחק המינימלי ביניהם יהיה 12 מ'". לטענת הוועדה, "הבית שרחוק 12 מ' הוא הבית השני על החלקה. הבית הרחוק 12 מ' היות שהוא הבית השני, מיועד למגורי דור המשך אחד. הבנים של מר רוזנטל היו יכולים לשבת על הבית השני, הוא היה יכול להקים להם בית של 300 מ'". אך כאמור, השופט אזר לא שוכנע מפרשנותה של המערערת. להבנתו, מדברת התוכנית על הקמת בית שלישי באופן מפורש, ולא על הגדלת האיזור המורשה לבנייה, גם אם קיים נוהג שכזה במועצה. השמאי המכריע ציין בחוות דעתו כי: "תוכנית הר/1753 קובעת, בין היתר, מתן אפשרות להוספת בית שלישי בשטח 300 מ"ר במגרשים ששטחם עולה על 5,000 מ"ר וזאת התוספת לשתי יחידות מותרות לבנייה לפי תוכנית הר/410 א' על תיקוניה". השופט שוכנע מדברי בא כוח המשיבים, כי לא מדובר ב-300 מ' שמוסיפים עליהם 300 מ'. היתה תב"ע, שמספרה 410, שאיפשרה שתי יחידות דיור. בעצם, רצו לשפר את מצב תושבי כפר שמריהו והוסיפו אפשרות לבנייה של בית שלישי. פרשנותו מתיישבת עם דברי השמאי המכריע ועם לשון התוכנית. מחלוקת נוספת נסבה בין הצדדים, והיא לגבי מקור ההשבחה. לטענת המשיבים, ההשבחה שנובעת מן התוכנית אינה נובעת רק מן האפשרות של בניית בית נוסף על הנכס אלא בעיקר מן האפשרות למכור את הבית כיחידה נפרדת מן הנחלה. לטענתם, מדיניות מינהל מקרקעי ישראל היא לא לאפשר חלוקת זכויות בנייה בנחלות, לכן גם אם יקבלו המשיבים אישור ממינהל מקרקעי ישראל לגבי בניית בית שלישי, לא יוכלו לפצל את הנחלה ולמכור את הבית בנפרד מן הנחלה. לטענת המערערת, אין אפשרות פיצול של החלקות לפי תב"ע 410 א' גם כאשר מדובר בחלקה בבעלות פרטית. המערערת תמכה את פרשנותה בהסתמכות על התוכנית, כי בעמודה של לוח החלוקה לאיזורים נקבע שטח למגרש חקלאי ב' 5,000 מ"ר. המסקנה: אף אם הנכס היה בבעלות פרטית ולא בבעלות מינהל מקרקעי ישראל, לא ניתן לחלקו. השמאי המכריע פסק בניגוד להוראות תב"ע 410 הנ"ל. אולם, נפסק כי לא ניתן להסיק זאת מהתוכנית. אין בתוכנית איסור מפורש על פיצול חלקות, ולא ניתן ללמוד מן ההקצאות למ"ר על איסור כזה. המערערת טענה, כי מירב ההשבחה נובעת מן האפשרות לבנות בית גדול יותר, אולם נקבע, כאמור, כי תוכנית הר/1753 מעניקה אפשרות לבנות על 300 מ' נוספים רק לגבי בית שלישי. אפשרות של בניית בית שלישי בנחלה משביחה ללא ספק את הנכס. השאלה היא: האם הרוכשים יכולים לממש השבחה זו מירב ההשבחה נובעת מהאפשרות למכור את הבית לאנשים שאינם בני משפחה ולפצל את החלקה. סוף דבר - מידת ההשבחה של המשיבים נמוכה מאוד ובעיקרה פוטנציאלית. לאור קביעה זו עולה שאלה נוספת: האם קיימת אפשרות של אי-תשלום היטל השבחה לגבי מקרקעין, לגביהם חל אישור תוכנית. בהמ' 128891/95 קבע השופט אזר, כי "כל זמן שהזכות אינה עניין שבין בעל המקרקעין והוועדה המקומית, אלא זכות זו תלויה ברצונם החופשי של צדדים שלישיים, אין לומר על הזכות שהיא יוצרה, ואין לומר על ההשבחה שהיא באה לעולם". על המרצה זו הוגש עירעור למחוזי, ובהמלצת ביהמ"ש וביוזמתו נמחקר העירעור (ע"א 1879/95 עוזני נ' הוועדה המקומית לתיכנון ובנייה ת"א-יפו). האם קביעה זו ישימה במקרה הנדון? במקרה זה קיים הסכם חכירה בין המשיבים למקרקעי ישראל. במקרה כזה, כפי שקבע השמאי המכריע: "הזכויות בקרקע הן במסגרת חכירה של נחלה, עליה חלות הגבלות מינהל מקרקעי ישראל לבנייה וניצול. למעשה, מקבל החוכר זכות שימוש, לאותה מטרה ובאותו היקף בנייה, כפי שפורט בהסכם החכירה, ויתרת הזכויות (אם קיימות) שלא הוחכרו נותרות בידי המחכיר". במקרה זה ניתנו הטבות לפי תוכנית הר/1753, אולם המשיבים לא יכלו ליהנות מהן, שכן היו תלויים בתנאי החכירה. בהחלטה 479 נקבע, כי יש צורך ב-3 דורות נשואים הגרים בנחלה על מנת לבנות בית שלישי לפי ההטבה בהר/1753. ההטבה ניתנה לבעלי הקרקע, מינהל מקרקעי ישראל, אולם לא הועברה בהסכם החכירה, היות והמשיב אינו עומד בתנאי זה. כפי שציין השמאי המכריע: "במקרה כאן הוענקו זכויות בנייה וניצול באותו התחום שלא הוחכר על ידי מקרקעי ישראל, ולכן לא ניתנות לניצול על ידי החוכר". היגיון פסק הדין בהמ' 128891/95 יפה, איפוא, גם לעניין הנדון. ההטבה שניתנה לפי התוכנית הר/1753 תלויה בצד שלישי שהוא המחכיר ובתנאי ההחכרה שקבע. כפי שציין השמאי המכריע: "זכות החכירה שבידי החוכר הושבחה באופן שולי לחלוטין, וניתן לומר כי רק הפוטנציאל של העברת הזכויות מהמחכיר אל החוכר עומדת ביסוד ההשבחה". אחד השיקולים בהכרעה בהמ' 128891/95 היה, כי שווי הנכס בעת המכירה לא עלה עקב ההגבלה בתוכנית. שיקול זה קיים גם במקרה הנדון. גם אם הקונים הזוג זהבי - יכלו לעמוד בתנאי של שלושה דורות, עדיין לא יכלו לפצל את החלקה עקב מדיניותו של מינהל מקרקעי ישראל. משום כך גם במקרה זה עליית ערך הנכס במכירה היא קטנה מאוד. המערערת הסתכמה בסיכומיה על פס"ד ינוב (ע"א 39/95 הוועדה המקומית לתיכנון ולבנייה אשקלון נ' ינוב). פס"ד זה מתייחס לקרקע חקלאית ששינתה ייעוד לקרקע לבנייה. בפסה"ד הנ"ל נקבע, כי יש ללכת לפי המנגנון הקבוע בחוק (ס. 2ב תוספת שלישית, חוק תיכנון ובנייה, תשכ"ה-1965), לפיו על החוכר לשלם את ההיטל ולקבל פיצוי ממינהל מקרקעי ישראל, המחכיר (לאור ס. 259 (ד) לחוק תיכנון ובנייה, תשכ"ה-1965). אולם, יש להבחין בין פס"ד ינוב למקרה הנדון. בפס"ד ינוב היתה השבחה של הקרקע - הקרקע הוחזרה למינהל מקרקעי ישראל, וכל מי שעתיד לרכוש אותה ממינהל מקרקעי ישראל, או מנהל מקרקעי ישראל בעצמו, יכול לבנות עליה. במקרה הנדון, תוכנית הר/1753 אמנם התירה בניית בית שלישי בנחלה, אולם מינהל מקרקעי ישראל קבע תנאים נוספים לבניית הבית השלישי שלא ניתן לעמוד בהם. במקרה זה גם המחכיר עצמו לא יכול ליהנות מן ההקלה בתוכנית עד שלא ישנה את תנאיה, לכן אין השבחה ממשית בקרקע אלא רק השבחה פוטנציאלית, בניגוד לפס"ד ינוב. נתקבלה קביעתם של המשיבים, כי הפוטנציאל להשבחת הנכס יתממש רק אחרי קיום של שלושה תנאים מצטברים - שינוי ההחלטה מס' 479 המגבילה אפשרות בניית בית שלישי, שינוי המדיניות של מינהל מקרקעי ישראל להחכיר לזהבי את הזכויות הנוספות בכפוף לתשלום דמי היוון ומס רכישה. לאור האמור נפסק, שההשבחה היא בגובה שקבע השמאי מטעם רוזנטל. כן נפסק, כי הוועדה המקומית תשלם לרוזנטל הוצאות בסך 6,000 שקל. (כל הזכויות שמורות לחברת רת"ק בע"מ, פקס: 03-7523311)