השפעת שינוי ייעוד על ארנונה

מספר קריטריונים מדריכים את קביעת שיעור הארנונה העירונית. בעלי נכס ברמת-גן לא השלימו עם הארנונה שהוטלה עליהם. הם פנו לבית המשפט המחוזי בתל-אביב. סגן הנשיא אורי גורן אימץ את גירסתם, ועיריית רמת-גן עירערה לעליון במסגרת עירעור אזרחי 6971/93, אך העליון השיב את פני העירייה ריקם ואף חייב אותה בהוצאות העירעור, על פי פסק שניתן ביום 12.2.97. העירעור נדון בפני השופטת ט. שטרסברג-כהן (יחד עם השופטים טל וטירקל), והיא שפסקה בעירעור, ואגב כך התאפשר לה לאשש ולהרחיב הלכות שחורגות מהעניין שנדון בפני ההרכב, הן בתחום "ההבטחה השלטונית" והן בעניין זכות הפנייה לבית המשפט. לבעלים היה מפעל לעבודות מתכת ברמת-גן עד 1989. בשנת 1973 שונה ייעוד המקרקעין באיזור, ממלאכה ותעשייה למגורים על פי תוכנית בניין עיר, לאחר שקודם לכן השתנה הוא בפועל על ידי בנייה למגורים. בשנת 1989 פינו הבעלים את המפעל מן המקום, בלחץ השכנים שאיכלסו את בתי המגורים שנבנו ובלחץ העירייה. הבעלים נדרשו לשלם ארנונה על פי תעריף של מבנה המשמש למלאכה או לתעשייה. הבעלים סברו, כי הם חייבים בארנונה על פי תעריף מגורים ג' שהוא זול יותר וזכאים לפטור בתקופת היות המבנים ריקים (6 חודשים), וזאת על סמך הבטחה שלטונית שניתנה להם במגעיהם עם אנשי העירייה. בישיבה שהתקיימה בין הבעלים לבין מנכ"ל מחלקת הגבייה של העירייה, הוסכם כי החיוב בארנונה יהיה על בסיס מגורים מיום פינוי המקרקעין, וכי יינתן פטור בגין נכס פנוי לתקופה של 6 חודשים. המוסכם לא בוצע, והבעלים פנו לבית המשפט המחוזי וביקשו להצהיר כי הם זכאים לשלם ארנונה על בסיס "מגורים" בהתאם לתוכנית בניין עיר, לפטור במשך 6 חודשים בהיות הנכסים ריקים ולחיוב על בסיס סיווגם של המקרקעין כבניין מגורים מסוג ג'. בית המשפט המחוזי, מפי סגן הנשיא, א. גורן, נעתר חלקית לבעלים וקבע כי העירייה אינה רשאית לחייב את הבעלים בארנונה בגין המבנים הריקים על פי תעריף של מבנה מלאכה ותעשייה, אלא על בסיס בגין מגורים מסוג ג', וזאת החל מ-1.4.89. על כך עירערה העירייה לעליון. בפי העירייה היתה טענה מקדמית, לפיה היה על הבעלים להשיג על הארנונה כאמור בסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו1976. על טענה זו השיב השופט גורן בשניים: ראשית, מדובר בשאלה עקרונית שאין על מנהל ארנונה להידרש לה (בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נגד עיריית קרית-אתא פ"ד מ"ו (1) 799); שנית, הטענה לא הועלתה בכל השלבים שבהם התקיימו מגעים בין הצדדים, ואין זה ראוי והוגן שהעירייה תעלה אותה בבית המשפט. העליון הוסיף והדגיש, כי גם כאשר פתוחה בפני נישום דרך ההשגה, יש ולא תיסגר בפניו דרך הפנייה לבית המשפט. לבית המשפט נתונה הסמכות לדון בתובענה גם כאשר המחוקק קבע מסלול אחר לטפל בעניין, אלא שלא יפעיל בית המשפט סמכות זו כדבר שבשיגרה, כאשר פתוחה בפני התובע דרך אחרת. לא בהכרח מוציאה דרך ההשגה את האפשרות לפנות לבית משפט, במיוחד כאשר מדובר בנושאים בעלי חשיבות עקרונית או בהבטחה שלטונית נטענת, כפי המקרה הנדון (ע"א 5774/91 מרים יהלום נגד מנהל מס שבח מקרקעין בחיפה תקדין עליון כרך 94 (2) תשנ"ד, תשנ"ה-1994 מ' 1142 ס' 29). להלכה זו נודעת חשיבות יתרה, והרושם הוא שאין בעלי דין ערים לה די הצורך. אחת הטענות של העירייה, שנדחתה על ידי השופט גורן, היתה, כי על פי תקנות בניין עיר, ניתן לעשות שימוש בנכסים כמעבדה, ולצורך זה ניתן היה להגיש בקשה לשימוש חורג, שהרשויות היו נענות לה. בצדק הצביע השופט גורן על הסתירה שבעמדת העירייה, שמחד גיסא מגבילה את השימוש בנכס למגורים בלבד, ומאידך גיסא מחייבת בארנונה עבור מלאכה ותעשייה, ואם לא די בכך, הרי שבהיווכחה בסתירה שבין השניים, מציעה היא פתרון בהגשת בקשה לשימוש חורג. על כך אמר השופט גורן: "...אליבא דמשיב, האזרח הוא זה שצריך לכתת רגליו בין רשויות התיכנון השונות על מנת ליישב את הסתירה הפנימית במדיניותה של המשיבה ועל מנת למנוע עצמו מתשלום ארנונה בסכומים הגבוהים פי חמישה מאלה שהוא סבור שעליו לשלם. תוצאה מביכה זו איננה מתקבלת על דעתי, והפתרון המוצע על ידי המשיבה לאו פתרון הוא". רשאית העירייה לקבוע על פי אילו קריטריונים לגבות ארנונה, אולם, מערכת עובדתית כפי שנקבעה במקרה זה על ידי השופט גורן, אינה יכולה להוות תשתית לגביית ארנונה לפי מבני תעשייה, לפי כל קריטריון סביר. "לכאורה אין זה צודק, שעירייה תמנע מבעלים להשתמש בנכסו מחד גיסא, ומאידך גיסא תחייב אותו בתשלום ארנונה. אם במקרה כזה לא תיענה העירייה לבקשה לפטור את הבעלים, לפחות חלקית, מתשלום ארנונה על אותו נכס, כי אז תהיה למחזיק עילה טובה לתקוף את עמדת העירייה מן הטעם של חוסר סבירות". בע"א 739/89 מיכקשוילי נגד עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מ"ה(3) 769. באשר לקביעת בית המשפט המחוזי, לפיה ניתנה לבעלים הבטחה שלטונית, טענה העירייה בעירעור, כי לא היתה גמירות דעת מצד העירייה. בית המשפט דחה טענה זו כטענה ש"אין לה אפס קצה של עיגון בחומר הראיות". כך גם לגבי הטענה שהיתה טעות של עוזר ראש העיר בתיתו את ההבטחה. מתוך חומר הראיות הסיק בית המשפט, כי הסיכום המקורי בין הבעלים לבין מנכ"ל העירייה כלל הסכמה מצידו לכל המבוקש על ידי הבעלים בתובענתם, וכי תוכן ההבטחה הוא כפי שהציגוהו הבעלים שגירסתם מהימנה עליו, וכי אין בחומר הראיות תמיכה לטענת הטעות שהובילה למתן ההבטחה בין מהבחינה העובדתית ובין מהבחינה המשפטית. כל אלה הן קביעות עובדתיות שמתבקשות מהן המסקנות המשפטיות שהוסקו, ובשכאלה לא היה מדרכו של בית המשפט העליון להתערב. כן טוענת העירייה, כי חל בנדון סעיף 203(א) לפקודת העיריות (נוסח חדש), לפיו, מסמכים שיש בהם התחייבות כספית מטעם העירייה לא יחייבוה, אלא אם חתמו עליה בשם העירייה, בצד חותמת העירייה, ראש העיר והגזבר. טענה זו נכבדה היא. לא אחת אמר בית המשפט העליון את דברו בצמצמו את דוקטרינת מצג השווא של מי מעובדי העירייה, וזאת כדי למנוע הטלת חבות על העירייה חרף אי קיום הדרישות הצורניות הקבועות בסעיף 203. אלא שספק, אם המקרה הנדון בא בכלל בגדרו של סעיף 203(א) כטענת המערער. זאת, לאור קביעותיו של בית המשפט המחוזי, לפיהן התחייבותה של המערערת היתה התחייבות לשנות את ייעוד הנכסים ולא התחייבות לתת הנחה, ואילו ההתחייבות של פקיד העירייה היתה רק חזרה "מן ההתחייבות המקורית לשנות את ייעוד הנכסים". השופטת שטרסברג-כהן העירה בפסק דינה, כי ספק אם התחייבות כספית, במשמעות סעיף 203(א), פירושה "התחייבות לשלם סכומי כסף, ולא הסכמה שלא לקבלם", כפי שגרס בית המשפט המחוזי. ניתן לתאר מקרה, שבו ויתור מצד עירייה על סכום כסף המגיע לה, יבוא בגדרה של התחייבות כספית. במקרה הנדון, היתה מצד הרשות הבטחה מינהלית, שניתנה על ידי בעל סמכות המוסמך לתיתה, מתוך כוונה שיהא לה תוקף משפטי מחייב, וכך הובנה על ידי מי שניתנה לו, כשהיא מפורטת די הצורך ובת ביצוע. הבטחה כזו עשויה להיות מקור עצמאי לחובה של הרשות ללא קשר עם הסתמכות על ההבטחה ואף ללא שינוי המצב לרעה של מקבל ההבטחה (בג"ץ 5018/91 גדות תעשייה פטרוכימיה בע"מ נגד ממשלת ישראל פד"י כרך מ"ז(2) עמ' 773). אכן ניתנה הבטחה בעלת אופי כזה לעניין סיווג המקרקעין לצורך ארנונה, וזאת לאור השינוי בייעוד שנוצר בשטח שהעמיד את הבעלים במצב בו נשללה מהם האפשרות להשתמש במקרקעין לייעוד להם שימשו כל השנים, והם חוייבו לשלם ארנונה כאילו יכולים הם להשתמש בהם כך. השופט גורן התייחס לנורמה היסודית החלה על הבטחה שלטונית, לפיה דורשת ההגינות הציבורית, שהבטחה שניתנה על ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית תהיה בעלת תוקף משפטי, אפילו לא שינה האזרח את מצבו לרעה בעקבות ההבטחה, וכי אמינות המימשל בעיני הציבור חשובה לאין ערוך מן האפשרות שיינתן לו לחזור בו ולסגת (בג"ץ 135/75 סאיטקס קורפוריישן בע"מ נגד שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673, 676). טענת העירייה כי מחמת צרכים ציבוריים חיוניים מותר לה להפר הבטחה, מה עוד שבעלי העסק לא הסתמכו עליה ולא שינו מצבם לרעה - נדחתה בדין על ידי השופט גורן. אכן העירייה לא הראתה ולא הוכיחה (ונטל ההוכחה עליה) טעם סביר או שינוי נסיבות המצדיק נסיגה מן ההבטחה. בבג"ץ 4383/91 שפקמן נגד עיריית הרצליה פ"ד מ"ו(1) 447, 455 נאמר: "אם הטעם העיקרי לקיום סמכותה של הרשות לתקן ולשנות את החלטותיה יסודו באינטרס הציבורי 'המחייב שלא לכבול ידיה של הרשות עד בלי יכולת למלא את תפקידיה לטובת הכלל עם שינוי העתיד, הנסיבות והצרכים...' כדברי חברי הנכבד השופט גולדברג בבג"ץ 580/83 בעמ' 36. המתחייב מדברים אלה הוא, שבבואה לטעון לקיום צידוק חוקי לשנות או לבטל הבטחתה השלטונית או בבואה להצדיק את הסתלקותה ממעשה מינהלי מוגמר, נדרשת הרשות, לפחות בדרך כלל, להצביע על שינוי בנסיבות אשר התרחש לאחר מתן ההבטחה". האינטרס הציבורי הוא, שכספי ציבור יישמרו מכל משמר בידי הרשות הציבורית שנועדה להחזיק בהם, ושתהא גביית מיסים צודקת, שווה ונכונה. אלא שבנדון אין התנהגות העירייה מבטיחה גבייה כזו, שכן היא אסרה על השימוש בנכס למטרת מלאכה ותעשייה ובכך מנעה את אפשרות השימוש בו ככזה, ואין היא יכולה לדרוש מהבעלים תשלום ארנונה בגין ייעוד שאין היא מאפשרת למלאו. על כן, עליה לגבות את הארנונה בגין הייעוד אותו היא עצמה קבעה. עינינו הרואות, איפוא, שהפסק שסקרנו עוסק לכאורה בענייני ארנונה עירונית, אך אגב כך הוספו הן נופך חשוב להלכות ההבטחה השלטונית - נושא שהעסיק בעבר ועוד יעסיק בעתיד את בתי המשפט, והן ההדגשה על הזכות הדיונית לפנות לערכאות בעניינים עקרוניים, גם שלא על פי הפרוצדורה הקבועה בחוק ובתקנות. (כל הזכויות שמורות לחברת רת"ק בע"מ פקס: 03-7523311).