דו"ח ועדת רונן, הפרק החקלאי

1. רקע 1.1. כללי באופן טבעי התעודות לבנייה בטווח הקצר והבינוני נמצאות במרכזי הערים ובשוליהן, הואיל ובערים קיימות תשתיות זמינות. כתוצאה מכך, ניתן להשיג עלות תשתית נמוכה יותר. בנוסף, זמני התגובה לפיתוח התשתיות (כבישים, ביוב, תיעול, חשמל, מדרכות, מים, בתי ספר, מבני ציבור וכו') קצרים יותר בערים מאשר זמני הפיתוח באזורים אחרים. אולם, יזמים לוטשים עיניהם אל הקרקע החקלאית, המשנה את ייעודה, הואיל ושם קל יותר לבנות וליזום: לגושי קרקע גדולים יחסית בעל עניין אחד - החוכר החקלאי, ובייזום משותף ניתן לפנות את השטח באופן מיידי. בעיר, לעומת זאת, מחזור קרקע, או בנייה בקרקע תפוסה הוא הליך קשה. גם באזורים פנויים (לדוגמה - הגוש הגדול מעבר לירקון) קיימת הבעיה של בעלויות רבות ומפוצלות, וההליכים המשפטיים והתכנוניים של החלוקה מחדש ותכנון הקרקע אורכים שנים רבות.

בקרקע חקלאית המועמדת לשינוי ייעוד קל יותר לבצע שינויים סטטוטוריים. בחלק מהמקרים, היטלי ההשבחה במקומות אלה הם קטנים יותר. במקרים רבים משלם ממ"י את היטל ההשבחה בסך 10% מכלל התקבולים, ובמקרים אחרים משלמים החוכרים עצמם אף פחות מזה, כפי שיובהר בהמשך, לעומת 50% מההשבחה בעיר. בנוסף, התהליך בעיר מורכב יותר בשל התנגדויות שכנים, בעלי עניין, גורמי איכות הסביבה וכו'.

קשה למערכת השלטונית להתמודד עם יזם ובעל קרקע ברצותם לממש את תוכניותיהם. על כן, דרושה מדיניות קרקעית ברורה במגזר החקלאי, מלווה בחקיקה, שתשחרר עתודות קרקע בשולי הערים ותמנע בנייה בזבזנית על קרקע במקומות אחרים.

במדינת ישראל של סוף שנות 2000 נמצאת ההתיישבות החקלאית במשבר. המשבר שעבר על המגזר החקלאי גרם לכך כי במרכז הארץ למעלה מ-50% מאוכלוסיית המושבים והקיבוצים אינם עוסקים בחקלאות; על היישובים החקלאיים עובר משבר כלכלי, והם עוברים עתה תהליך של שינוי חברתי. לדעת הוועדה, אין על מינהל מקרקעי ישראל להתערב בתחום הכלכלי או החברתי של המושבים והקיבוצים. לגבי מושבים וקיבוצים שירצו לנטוש את אורח החיים החקלאי ולהפוך ליישובים קהילתיים, על המינהל לאפשר להם לעשות זאת, בכפוף לאישורים של הוועדות הסטטוטוריות לתכנון ולבנייה.

1.2 שינוי ייעוד קרקע חקלאית 1.2.1 זכויות המחזיקים בקרקע חקלאית על פי חוזה החכירה שבין החוכר לממ"י ועל פי החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל סוגיה זו קשה ומעורבים בה גורמים כלכליים, חברתיים, היסטוריים, לאומיים ורגשיים. לנגד עיני הוועדה עמדה זכותם ההיסטורית והלאומית של החקלאים ותרומתם הגדולה לבניין הארץ. יחד עם זאת, מבחינה משפטית, ברוב החוזים קיים סעיף המורה במפורש, כי בעת שינוי ייעוד קרקע חקלאית תוחזר הקרקע למינהל מקרקעי ישראל וייקבעו לו פיצויים על השקעותיו. בסיס הפיצויים נקבע לפי ערכה החקלאי של הקרקע, קרי - הרנטה החקלאית שהיא מנפיקה, בתוספת ההשקעה במבנים חקלאיים. פיצוי זה נקבע ע"י "הוועדה לפיצויים חקלאיים" שהוקמה ע"י ממ"י.

בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל נאמר, בסעיף 10, כי "עם שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לייעוד אחר יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו, בשיעור שייקבע על ידי המועצה בכללים שתוציא".

כלומר, לא הייתה שום כוונה לתת זכויות מעבר למוגדר בחוזה, דבר שהובהר בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל, ולרוב החוכרים - בחוזה הספציפי שלהם.

החלטות מועצת מקרקעי ישראל 533, 611, 666, 727 ניתנו במטרה לזרז מסירת קרקע עקב גל העלייה ההמוני.

ההטבות שניתנו לשינוי ייעוד קרקע חקלאית בשנות התשעים במסגרת החלטות 533, 611, 666, 727 ניתנו בשל דחיפות צרכי העלייה והרצון להגיע להסכמה מהירה עם החקלאים, תוך הימנעות ממהלכים ארוכים ומסובכים, ולא כפיצוי קנייני.

הוועדה סבורה, שההחלטות שהתקבלו היו חלק מהליכים נוספים שנקבעו לתקופת זמן מוגבלת, שכל עניינן היה זירוז קליטת העלייה - כגון חוק הול"ל וההוראות שהתקבלו בחוק מס שבח מקרקעין והוגדרו כהוראות שעה לעניין מכירת מספר יחידות דיור בפטור ממס.

1.3 שינוי ייעוד קרקע חקלאית - חלופות לפיצוי 1.3.1 החלופות לפיצוי

הוועדה בחנה מספר חלופות והצעות לפיצוי המחזיקים בקרקע חקלאית בעת שינוי ייעודה ולהלן פירוטן:

א. פיצויים חקלאיים מתן פיצוי עבור השבת אמצעי ייצור חקלאיים על פי הערך החקלאי והרנטה הנובעת ממנו, בתוספת ההשקעות החקלאיות שבוצעו בשטח.

ב. חלוקה ל"שטח המחנה"/שטח המגורים" והשטחים החקלאיים מתן מלוא הזכויות בשטחי המגורים של המושב ובשטחי המחנה של הקיבוץ (בערך 500-300 דונם ליישוב) כנגד החזרת כל השטחים החקלאיים.

ג. הסדר בנוסח החלטות 533, 611

לפי החלטות אלה, בידי החוכר (הקיבוץ או המושב) האפשרות לבחור באחד משני המסלולים הבאים:

1. מסלול הפיצוי הכספי החוכר זכאי לפיצוי כספי בסך השווה ל-25% מערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד. היטל ההשבחה חל במקרה זה על המינהל. התכנון והשיווק חלים על המינהל.

2. מסלול רכישת הזכויות החוכר, או יזם מטעמו, רוכשים ממינהל מקרקעי ישראל את הזכויות במשבצת הקרקע המיועדת לשינוי ייעוד. תמורת זכויות אלה משלם החוכר תשלום של 51% מערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד. ערך הקרקע נקבע לפי הערכת שמאי. החוכר חייב בתשלום היטל ההשבחה. מכאן ואילך מתכנן החוכר את המשבצת ויוזם את הבנייה.

ד. פיצוי בנוסח החלטה 727

לפי החלטה 727 פתוחים בפני החוכר שני מסלולים:

1. מסלול הפיצוי הכספי במסלול זה זכאי החוכר לפיצוי כספי בסך 27% מערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד (במרכז הארץ) ו-29%, 28% באזורי עדיפות לאומי א' וב' בהתאמה. הקרקע נמכרת במכרז וערכה נקבע בהתאם למחירי המכירה. היטל ההשבחה חל על המינהל.

2. מסלול הפיצוי בקרקע במסלול זה זכאי החוכר ל-29%-27% ממשבצת הקרקע עליה חל שינוי הייעוד. היטל ההשבחה חל על המינהל. בשני המסלולים הנ"ל התכנון והשיווק הם בידי מינהל מקרקעי ישראל.

החלטה 727 מבוססת על "ועדת פוגל", שהמליצה על תשלום פיצוי בשיעור 25% באופן זמני והקמת ועדת שרים שתבדוק הקטנת הפיצוי החל מינואר 1996.

ה. הגבלת סכום הפיצוי במקרים מסוימים גובה הפיצוי לפי 611/533 ולפי 727 יכול להגיע גם לסכומים של מיליוני שקלים למשפחה/לנחלה. הוועדה בחנה את החלופה של הגבלת סכום הפיצוי למשפחה/לנחלה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית. פיצוי כזה צריך היה לזרז מסירת קרקע חקלאית מחד גיסא ולעמוד בקנה מידה ציבורי מאידך גיסא. ההצעה שנדונה הייתה הגבלת הפיצוי לכמה מאות אלפי שקלים למשפחה/לנחלה.

1.3.2 בחינת החלופות א. המגזר החקלאי תרם רבות לבניין המדינה ולפיתוחה. אולם, בבחינת החלופות לעיל הגיעה הוועדה למסקנה, כי מבחינה משפטית כמעט לכל החוכרים אין זכויות להינות מפירות שינוי הייעוד בקרקע החקלאית שהוא מעבד. כאמור, הקרקע נמסרה לחכירה כאמצעי ייצור, ועם שינוי הייעוד, כמפורט ברוב חוזי החכירה ובהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל, חוזרת הקרקע למינהל.

ב. בהתאם לכך, לדעת הוועדה, הפיצויים המגיעים לחוכר על פי חוק הם "פיצויים חקלאיים" בלבד, דהיינו, פיצויים המבוססים על הרנטה החקלאית של הקרקע ועל ההשקעות החקלאיות.

ג. החלטות 533, 611, 727 שינו את התייחסות ממ"י לחוכרים החקלאיים, וכתוצאה מכך את ציפיות החוכרים. העסקאות שבוצעו בהתאם להחלטות אלה יצרו מצב חדש בשוק. הוועדה, בנתחה את מצב משק הדיור בישראל, הגיעה למסקנה שרוב הביקושים לדיור צריכים להיות מסופקים ע"י קרקע עירונית, ציפוף ומחזור ושיקום מרכזי ערים, תוך שימוש בקרקע חקלאית בשולי הערים לבנייה צפופה. בטווח הקצר ובשנים הקרובות השימוש בקרקעות חקלאיות אלה עשוי להיות בקצב גבוה יחסית, כיוון שתהליכי מיצוי השימוש בקרקע במרכזי הערים הוא תהליך ארוך, הכרוך בשינויים סטטוטוריים, חקיקה ושינוי הרגלי צריכה. בטווח הארוך, לכשיבשילו תהליכים אלו, יקטן קצב השימוש בקרקעות חקלאיות בשולי הערים.

ד. נסיבות רצף ההחלטות 533, 611, 727 יצרו תנאים, מצב וציפיות בשוק כך שחזרה אל "פיצויים חקלאיים" (שמומשו בפועל לא אחת עד לתחילת שנות התשעים) או לחלופה ב' עלולה להביא להקפאת שינויי ייעוד, למאבקים משפטיים ולנזק כלכלי שעלול להיגרם למדינה עקב עיכובים שיכלו להיגרם כתוצאה מכך.

ה. הפיצוי בסך 27% במרכז הארץ, כפי שמנוסח בהחלטה 727, נראה, לדעת הוועדה, גבוה מדי.

1.3.3 הוועדה ממליצה שהפיצוי למחזיקי קרקע חקלאית יינתן עבור זירוז מסירת החזקה למדינה לקידום צרכיה, ורק במקומות שיש למדינה עניין מוכח בשינוי הייעוד.

1.4 בחינת מודל החלטות 611/533 לעומת מודל החלטה 727

לאחר שיקול ממושך החליטה הוועדה, כי עקרונות המודל של החלטה 727 עדיפים על החלטות 533, 611 מהנימוקים הבאים:

1.4.1 יצירת "מונופול מקומי"

החלטות 533 ו-611 יוצרות "מונופול קרקעי מקומי" בידי החוכר, המאפשר שחרור דירות לשוק במחירים גבוהים ובכמויות מבוקרות ומדודות, תוך מיקסום הרווח לחוכר, זאת על אף שמטרת ההחלטות הנ"ל היתה "להציף" את הארץ ביחידות דיור לרווחת כל האוכלוסייה. מאידך גיסא, החלטה 727 מאפשרת שיווק לגורמים שונים, ובתנאי תחרות.

1.4.2 בעית "תפיסת זכויות" בנכס מהניסיון שהצטבר בניתוח עסקאות 533, 611 מתברר כי עצם העובדה שהיזמות ניתנה בידי החוכר או יזם מטעמו גרמה לכך שיזמים ומתווכים נכנסו לתמונה מבלי שהשקיעו כספים משמעותיים ברכישת הזכויות, ובפועל קיבלו בזול "אופציה" על הקרקע. עסקאות "נתקעו" במשך שנים מבלי שלעסקאות אלה הייתה השפעה של ממש על היצע הדירות בשוק.

1.4.3 בעיות בשמאות ביצוע החלטות 533, 611 התבסס על רכישת הזכויות מהמינהל על בסיס שמאות שבצע השמאי הממשלתי. לוועדה התברר שהיה פער גדול מאוד, ולעיתים בלתי מוסבר, בין התשלום ששולם לממ"י על יסוד השמאות שביצע השמאי הממשלתי במנגנונים הקיימים לבין המחיר שהשוק היה מוכן לשלם בגין אותן זכויות. בפועל, ההטבה שניתנה בסמלול זה הייתה כפולה: מחיר מופחת ושומה נמוכה כתוצאה מתהליכי השמאות במנגנונים הקיימים. מנגנון השמאות אינו מאפשר, מעצם ההגדרה, לעמוד על מחיר השוק האמיתי, בשעה שמכרזים המוצעים לפי 727 מאפשרים זאת.

כמו כן, הוועדה סבורה שגם בהליכים שבהם מוקצות זכויות בפטור ממכרז על המינהל לשאוף לשיווק חלק מהיחידות (לפחות 25%) במכרז באופן שהשומה שתינתן תתבסס על תוצאות המכרז.

1.5 בעיות בהיטלי ההשבחה במגזר העירוני היטל השבחה מוטל על פי חוק וערכו 50% מהשבחת הנכס. במגזר החקלאי הנושא מעורפל ומורכב, פרוץ לפרשנויות שונות ופותח פתח להימנעות מתשלום או לתשלום זעום.

לפי סעיף 21 של התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, במקרה של מי שאינו חוכר לדורות, ממ"י ישלם את היטל ההשבחה בשיעור של 10% מתקבוליו. רוב הקיבוצים והמושבים מחזיקים כיום חוזי חכירה זמניים המחודשים מעת לעת. לפיכך, לפי הנהוג כיום היטל ההשבחה המוטל על הקרקע בעת שינוי הייעוד הוא 10% ומשולם ע"י ממ"י.

לפי סעיף 12 א' של התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, סוברות הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה שבתחום המועצות האזוריות, שהן רשאיות שלא לגבות היטל השבחה מלא וגובות בפועל היטלים של הרבה פחות מ-50% כמוטל בעיר. לפי התרשמות הוועדה קיימים מקרים רבים שבהם היטלי ההשבחה שהטילו המועצות האזוריות היו זעומים מאוד.

1.6 בעיות במיסוי החלטות 533, 611, 727 לא קבעו במפורש כללים ברורים לגבי היבטי המיסוי בעסקאות אלה. כתוצאה מכך מתקיימים דיונים ממושכים, קרקע לא מגיעה לשוק הדיור במהירות הדרושה וקיימת אי בהירות ואי ודאות לגבי המיסוי.

כמו כן קיימת בעיית הוותק של החוכר בעת תשלום מס שבח מקרקעין. החוק כיום מחייב תשלום מס שבח מקרקעין בשיעורים של 12% עד 50% מהשבחת הנכס תלוי בוותק. שיעור מס שבח מקרקעין של 12% ניתן לאלה שהחזיקו בנכס לפני 1948 ושיעור מס של עד 24% למי שרכש לפני 1960. הואיל ובמושבים האגודה השיתופית היא החוכר בר-הרשות של המינהל למעלה מארבעים או חמישים שנה, יוצא שהיא זכאית לתשלום מס שבח בסכומים נמוכים ביותר. מכך עשוי להינות גם חוכר שהצטרף למושב בשנים האחרונות, במידה ולא תהיה "הרמת מסך" אישית לגבי ותק החוכרים.

1.7 החלטה 737

החלטה 737 גרמה לתופעות הבאות:

א. המחיר בו נמסר הקרקע למושב היה מחיר לא ריאלי. המחיר היה מבוסס על שומה ישנה בת מספר שנים, לא פרטנית, וממנה שילם החוכר 66%. בכך נמסרו קרקעות במחיר נמוך מאוד ממחיר השוק וניתנה מעין "מתנה" לחברי המושבים, הנאמדת במרכז הארץ בעשרות אלפי דולרים ולעיתים אף במאות אלפי דולרים למגרש.

ב. הבנייה בוצעה ברוב המקרים מחוץ לשטחי המגורים. בכך נגרע שטח חקלאי ו"ריאה ירוקה".

ג. הבנייה מחוץ לשטחי המגורים גררה פריסת תשתיות גדולה ובזבזנית.

2. המלצה לעקרונות המדיניות החקלאית במקרקעי ישראל

להלן עקרונות המדיניות המוצעת במגזר החקלאי:

2.1 שימור קרקע חקלאית, שלא בשולי הערים, למען איכות הסביבה ולצרכים "לדורות הבאים"

הקרקע החקלאית שאינה בשולי הערים תשמש לייעודה המקורי, היינו לחקלאות, וכן כריאות ירוקות ושטחים פתוחים. כמו כן, תשמש כרזרבה ל"דורות הבאים", לצרכים עתידיים ולשם שימור המאזן האקולוגי ולמען איכות החיים לרווחת כל התושבים.

2.2 שחרור קרקע חקלאית בשולי הערים לבנייה בצפיפות מקסימלית א. מחירי הדיור מושפעים בעיקר מן ההיצע והביקוש באזור המרכז. לשם כך תוגדר "מפת מדיניות" של מינהל מקרקעי ישראל כפי שתפורט בהמשך. המפה תסמן את השטחים המיועדים להפשרה ואת השטחים הירוקים הפתוחים ותהיה מבוססת על תוכניות סטטוטוריות קיימות בשינויים קלים. באזורים שהמפה קבעה אותם כאזורים מיועדים להפשרה והמינהל דרש הפשרתם, יש לשחרר את הקרקע מיד. מן הראוי להדגיש שהעיקרון האמור נקבע כבר בהחלטה 533, בה נאמר, בסעיף 2 א', שתנאי לתחולת ההחלטה הוא ש"שינוי הייעוד היה ביוזמת המינהל או במקום שלמדינת ישראל עניין בשינוי הייעוד".

ב. לא יינתנו פיצויים במסגרת החלטות כלשהן של מועצת מקרקעי ישראל בגין שינוי ייעוד קרקע חקלאית שייעשה מחוץ למפה, גם אם תיעשה בתוכניות מאושרות. מטרת הפיצוי היא פינוי מזורז של קרקע חקלאית רק במקומות להם יש למדינה עניין.

2.3 החזרת מקסימום קרקעות חקלאיות למדינה להשגת יעדים לאומיים, חברתיים, כלכליים, ואקולוגיים מדיניות המקרקעין של ישראל צריכה לשאוף לכך שהמדינה תקבל חזרה מקסימום של קרקעות חקלאיות באזורים שבהם יש עניין למדינה. זאת, על מנת לשווקן מחדש לבנייה, או לשמרן כשטחים פתוחים.

2.4 עיבוי וציפוף באזורי המגורים במושבים ובקיבוצים הוועדה סבורה, כי יש לאפשר עיבוי וציפוף מקסימליים באזורי המגורים במושבים ובקיבוצים. באזורים אלה קיימת כיום בנייה דלילה, וניתן לצופף שם יחידות דיור רבות נוספות על בסיס התשתיות הקיימות או תשתיות מחודשות. זאת, בכפוף לאישורים הסטטוטוריים ולתנאים שיפורטו בפרק זה.

2.5 החלטת מועצת מקרקעי ישראל ועיגון בחקיקה של פיצוי בגין ביטול זכויות חכירה בקרקע חקלאית עקב שינוי ייעוד הוועדה ממליצה שמועצת מקרקעי ישראל, בגיבוי החלטת ממשלה, תאשר החלטה שתעגן בחובה את כל הזכויות שוועדה ממליצה להעניק לחקלאים במסגרת שינוי ייעוד הקרקע. החלטה זו, בכפוף לאמור במסמך זה, תבטל בין השאר את החלטות 717, 737 של מועצת מקרקעי ישראל ותאמץ את החלטה 727 בתיקונים המוצעים ע"י הוועדה. ההחלטה תהיה זמנית, לחמש שנים. לאחר תקופה זו יישקל הצורך בשימוש בקרקע החקלאית, ובהתאם יוחלט על המשך מתן הפיצוי. בתום התקופה מומלץ, כי תיעשה חקיקה בנדון.

3. המלצות ליישום המדיניות הקרקעית למגורים במושבים 3.1 חלקה א' תירשם בחכירה לדורות (לא מהוונת) על שם בעל הנחלה. חלקות ב' וג' יירשמו בחכירה לדורות על שם האגודה השיתופית או תאגיד אחר שיוסכם עליו. כאמור בפרק ג', סעיף 6, בעוד כעשר שנים, עם סיום הסדרת הזכויות הקנייניות במגזר החקלאי ואישור תוכנית בניין עיר, מומלץ לשקול בחיוב העברת זכויות ב"שטח המתוכנן למגורים", שהוא חלק מחלקה א'. 3.2 הגדרה לעניין המלצות הוועדה: מתחם הקרקע מתוך חלקה א' שעליו חלה תב"ע המאפשרת בנייה למגורים ביום 1.1.97 יוגדר מכאן ולהבא "שטח המתוכנן למגורים" בחלקה א'.

3.3. ב"שטח המתוכנן למגורים" (בדרך כלל, דונם עד 2.5 דונם) תותר בנייה מקסימלית על פי התוכנית הסטטוטורית. המינהל לא יגביל את הבנייה המותרת לפי התב"ע.

3.4 שימושים לא חקלאיים א. הבנייה תותר רק לאלה שיסירו את כל השימושים הלא חקלאיים שנבנו שלא כדין.

ב. לגבי אישורים זמניים לשימושים לא חקלאיים שניתנו בעבר, הסכמת ממ"י לבניית יחידות מגורים נוספות תותר רק לאחר הסרתם בפועל של שימושים אלה או הפקדת ערבות להבטחת הסרתם.

3.5 הבנייה תהיה כפופה לתשלום דמי היתר כמפורט להלן.

3.6 הסכמת המינהל לבנייה של יחידות נוספות ב"שטח המתוכנן למגורים" תותנה בתוכנית חלוקה מאושרת סטטוטורית.

3.7 פיצול הנחלה וסחירות יחידות הדיור

המלצת הוועדה היא לאפשר פיצול הנחלה כדלקמן:

א. הבית שבו מתגורר בעל הנחלה יישאר חלק בלתי נפרד מהנחלה. העברת זכויות בבית זה תתבצע רק בהעברת זכויות בנחלה כולה.

ב. בכל אחד מיתרת הבתים הבנויים, או שיבנו בעתיד "בשטח המתוכנן למגורים", ניתן להעביר זכויות לצד ג' בכפוף לתשלום דמי הסכמה, כמפורט להלן, ללא כל מגבלת סחירות כגון מגבלת "בן ממשיך".

ג. פיצול החלקה יתאפשר לאחר שינוי התב"ע בהתאם.

פיצול הנחלה וסחירות יחידות הדיור יסייע בפתרון בעיות אישיות, משפחתיות, כספיות, וחברתיות במושבים הנגרמות על ידי המצב הקיים, המונע העברת זכויות לכל יחידה בנפרד.

3.8 תוספת זכויות בנייה והעברת זכויות ב"שטח המתוכנן למגורים"

להלן סיווג הבתים והזכויות ב"שטח המתוכנן למגורים"

א. הבית שבו מתגורר בעל הנחלה 1) בית זה יישאר חלק בלתי נפרד מהנחלה ולא תותר בו העברת זכויות אלא בעת ועם העברת זכויות בנחלה כולה. לגבי בית זה יחולו כל הכללים שנקבעו במועצת מקרקעי ישראל לגבי בעל נחלה.

2. העברת זכויות בנחלה תתחייב בדמי הסכמה כמקובל היום. כל העברת זכויות בבית זה ובנחלה תתחייב בדמי הסכמה גם לרוכש הזכויות בעתיד. כל עוד הבית מהווה חלק בלתי נפרד מהנחלה הוא לא יהוון וישולמו עבורו דמי חכירה שנתיים כמקובל בנחלה.

3. מיצוי זכויות הבנייה בהתאם לכללים הנהוגים היום יישמר.

ב. יחידת מגורים שנייה ושלישית הקיימות בנחלה 1) תתאפשר הפרדה של יחידות אלה מהנחלה ותתאפשר העברת זכויות ביחידות אלה בכפוף לתשלום דמי הסכמה בגובה שליש ממלוא ערך הקרקע בעת העברת הזכויות.

2) בתשלום דמי ההסכמה יהפוך הנכס לנכס מהוון ב-91%.

3) עם תשלום דמי ההסכמה והפיכת הנכס למהוון יהיה פטור בעל היחידה מכאן ולהבא מדמי הסכמה.

4) מיצוי זכויות הבנייה בהתאם לכללים הנהוגים כיום יישמר.

ג. תוספת זכויות בנייה מעבר לזכויות הממומשות בפועל בחלקת המגורים עבור שלוש היחידות הראשונות ו"יחידת המגורים הרביעית" ו"יחידת המגורים החמישית".

במימוש זכויות בנייה בתב"ע הקיימת שלא נוצלו במלואן ו/או במימוש זכויות בנייה בתב"ע עתידית, שתחול על "השטח המתוכנן למגורים" עבור שלוש היחידות להן זכאי החוכר בהתאם לנהלים הקיימים, והן עבור שתי יחידות מגורים נוספות (להלן "יחידת המגורים הרביעית" ו"יחידת המגורים החמישית"), ישלם בעל הנחלה דמי חכירה מהוונים כדלקמן:

1) דמי החכירה יהיו 66% מערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד.

2) היטל השבחה: המינהל יעביר לרשות המקומית 10% מתקבוליו עבור הקרקע.

3) בכך יוקנו לחוכר זכויות חכירה מהוונות של 91%.

4) העברת זכויות שתיעשה לאחר תשלום דמי החכירה המהוונים הנ"ל תהיה פטורה מדמי הסכמה.

ד. תוספת זכויות בנייה מעבר ל"יחידת המגורים החמישית" בתב"ע עתידית 1) במימוש זכויות בתב"ע עתידית, שתחול על "השטח המתוכנן למגורים" עבור זכויות מעבר ל"יחידת המגורים החמישית", ישלם החוכר דמי חכירה מהוונים של 91% עבור זכויות הבנייה הנוספות.

2) היטל השבחה: המינהל יעביר לרשות המקומית 10% מתקבוליו עבור הקרקע.

3) בכך יוקנו לחוכר זכויות חכירה מהוונות של 91%.

4) העברת זכויות שתיעשה לאחר תשלום דמי החכירה המהוונים הנ"ל תהיה פטורה מדמי הסכמה.

3.9 תשלום עבור "יחידת המגורים הרביעית והחמישית" במושבים שבהם הוקצו מגרשים במסגרת החלטה 737 א. במרכז הארץ, במושבים שהוקצו בהם מגרשים במסגרת החלטה 737 תותר בנייה מקסימלית בחלקת המגורים בכפוף לאישורים סטטוטוריים ותשלום מלוא ערך הקרקע בשיעור 91% גם ל"יחידת המגורים הרביעית" וגם ל"יחידת המגורים החמישית".

ב. באזורי עדיפות לאומית א', ב' ישלם החוכר דמי חכירה מהוונים בסך 66% עבור "יחידת המגורים הרביעית" ו"יחידת המגורים החמישית".

3.10 בנייה בשטחים ציבוריים במושבים תתאפשר בנייה למגורים בשטחים ציבוריים, אם תתיר זאת תוכנית בניין עיר. על בנייה זו תשלם האגודה דמי חכירה מהוונים בשיעור 91% מערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד. קבלת הסכמת המינהל לבנייה כאמור תותנה בהוצאת 25% או יותר מזכויות הבנייה למכירה במרכז פתוח. על סמך מכרז זה ייקבע ערך הקרקע. המחיר הממוצע במכרז ישקף את המחיר שישולם עבור הקרקע.

3.11 שמאות א. הוועדה ממליצה שמכאן ולהבא הקצאת מגרשים במגזר החקלאי תיעשה בשמאות פרטנית שתקבע את שווי המגרש, ולא במסגרת טבלאות כפי שנעשה בעבר. כמו כן ממליצה הוועדה, כי החוכר ישלם לפי השומה את שווי המגרש כולו בתשלום אחד, ולא תשלומים לשיעורין לפי מטר מרובע מבונה.

ב. שווי הקרקע ייקבע בתור מגרשים פנויים וסחירים.

ג. למען הסר ספק, תהליך שמאות זה יחול מיום אימוץ המלצות הוועדה על ידי שר התשתיות הלאומיות, שינחה את המינהל לנהוג בהתאם לכל מי שטרם הוצאה לו שומה כדין.

3.12 מעבר ליישוב קהילתי הוועדה מודעת, כי יש בהמלצה משום חידוד המחלוקת הקיימת כבר כיום במושבים רבים בין אלה הרוצים להמשיך באורח החיים החקלאי לבין אלה הרוצים להפוך ליישוב קהילתי. הוועדה סבורה, שהמינהל כבעל הקרקע אינו צד בוויכוח זה, ונושא זה עניין לחוכרים עצמם, לאגודות השיתופיות ולוועדות התכנון.

3.13 הסכמת חברי האגודה להעברת זכויות הוועדה אינה נוקטת עמדה בשאלה אם העברת זכויות לצד ג' כלשהו במסגרת המושב תהיה חייבת מכאן ולהבא בהסכמת חברי האגודה.

4. עיקרי המדיניות הקרקעית למגורים בקיבוצים 4.1 יימשך הליך רישום משבצת הקיבוץ בחכירה לדורות על שם הקיבוץ.

4.2 במתחם "שטח המחנה", בהגדרתו בחוזה החכירה לקיבוץ הנהוג היום, תתאפשר בנייה למגורים שלא בעבור חברי הקיבוץ, בכפוף לתוכנית בניין עיר מואשרת.

4.3 המינהל לא יגביל את הבנייה המותרת על פי התב"ע. תותר בנייה מקסימלית, בכפוף לתב"ע ובכפוף לתשלום כמפורט להלן:

א. בגין יחידות המהוות 230% מתקן הנחלות לאותו יישוב ישולמו דמי חכירה בשיעור 66%, בתנאי שלא מימש את זכותו בגין החלטה 737.

ב. בגין כל יחידה נוספת מעבר לאמור בסעיף א' ישולמו דמי חכירה בשיעור 91% מערך הקרקע.

ג. היטל השבחה: המינהל יעביר 10% מתקבוליו לרשות המקומית.

ד. קיבוץ שמימש זכותו לבנות לפי החלטה 737 ישלם דמי חכירה בשיעור של 91% עבור כל יחידות המגורים.

4.4 ביחידות המגורים שלא יועדו לחברי הקיבוץ וששולמו בגינם התשלומים כאמור לעיל ניתן יהיה להעביר זכויות ללא דמי הסכמה.

4.5 לגבי יחידות שיוקמו שלא בעבור חברי הקיבוץ לאחר יום 1.1.97 - הקצאת הזכויות תיעשה בחוזה חכירה ישיר בין החוכר לממ"י תמורת התשלומים כנקוב לעיל.

4.6 תנאי לקבלת הסכמת המינהל לבנייה, כאמור, היא שלפחות 25% מזכויות הבנייה יוצאו למכירה במכרז פתוח, ועל סמך מכרז זה ייקבע המחיר שממנו ייגזר תשלום ההיוון האמור בסעיף 4.3 א' ו-ב'.

4.7 שמאות: שמאות פרטנית, כאמור בסעיף 3.11 לעיל בעניין המושבים.

5. התיקונים המוצעים בהחלטה 727 הוועדה ממליצה לקבוע בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל את התיקונים הבאים בהחלטה :727 5.1 הגדרה לעניין המלצות הוועדה: "מפת המדיניות" של מינהל מקרקעי ישראל היא מפה שתיקבע ע"י שר התשתיות הלאומיות בהתייעצות עם ראש מינהל התכנון במשרד הפנים ותאושר ע"י מליאת מועצת מקרקעי ישראל. המפה תפורסם ברשומות כחלק מפרסום ההחלטות הנוגעות לשינוי ייעוד קרקע חקלאית. המפה תאושר ע"י ממשלת ישראל. מפה זו תסמן את השטחים המיועדים להפשרה ואת השטחים הפתוחים ותהיה מבוססת על תוכניות סטטוטוריות קיימות בשינויים קלים.

5.2 שינוי ייעוד ביוזמת המינהל שינוי ייעוד ביוזמת המינהל יתבצע רק על פי ובהתאם ל"מפת המדיניות".

5.3 שינוי ייעוד בסטייה מ"מפת המדיניות"

שינוי ייעוד שיתבצע בסטייה מ"מפת המדיניות", לא יהיה זכאי בעל הזכויות לפיצוי לפי החלטות ממ"י שעניינן שינוי ייעוד אלא לפיצוי בהתאם לחוזה החכירה.

5.4 שיעור הפיצוי בגין קרקע חקלאית ששונה ייעודה ישולם לחוכר פיצוי כספי או זכויות בנייה בשיעורים הבאים: במרכז הארץ יהיה הפיצוי 20 אחוזים.

ובאזור עדיפות לאומית ב' יהיה הפיצוי 30 אחוזים.

ובאזור עדיפות לאומית א' יהיה הפיצוי 40 אחוזים.

הוראות בדבר מתן הפיצוי והזכאים לו ייקבעו במפורט בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל שתתבסס על החלטה 727.

5.5 הליכי תכנון

למינהל יינתן שיקול דעת לגבי האפשרות לקדם את התכנון בקרקעות שעוברות הליכי שינוי ייעוד כדלהלן:

1. מתן הרשאה לתכנון משותף, ולפיו המחזיקים או יזם מטעמם והמינהל יקדמו את תהליכי התכנון במשותף.

המינהל יפקח על לוח הזמנים של הליכי התכנון, כך שלא יימשכו מעבר לתקופה של 24 חודש.

בחוזה ההרשאה לתכנון ייקבעו סנקציות חמורות בגין עיכובים בתכנון, לרבות החזרת התכנון לממ"י.

2. לבצע את התכנון באמצעות חברות מנהלות.

3. לבצע את התכנון באמצעות מכרזים לקרקע לא מתוכננת כנהוג במקב"תים, כמפורט בהמשך.

5.6 היטל השבחה כל עוד הוראת סעיף 21 של התוספת השלישית תעמוד בעינה - מינהל מקרקעי ישראל ישלם לגבי מי שאינו מוגדר כחוכר לדורות את היטל ההשבחה כקבוע בתוספת השלישית בחוק התכנון והבנייה - דהיינו 10%.

לגבי מי שמעמדו המשפטי כחוכר לדורות, מינהל מקרקעי ישראל ישלם על חשבון היטל ההשבחה 10% משווי הזכויות המוקצות לחוכר. יתרת התשלום בגין היטל ההשבחה תחול על החוכר לגבי חלקו.

5.7 שיווק הוועדה ממליצה שמינהל מקרקעי ישראל יפעל לשיווק מתחמי קרקע במגרשים שמספר יחידות הדיור בהם לא יעלה, בדרך כלל, על 300 יחידות דיור בכל מכרז. הוועדה רואה חשיבות להשתתפות יזמים רבים בביצוע פרוייקט במתחם אחד, דבר שיביא לתחרות במחירי הדירות וזירוז הבנייה.

למען הסר ספק, הוועדה אינה רואה כל צורך למנוע מבעלי הזכויות החקלאיות להשתתף במכרזים שיוציא ממ"י על חלקו של המינהל בסוף הליך שינוי הייעוד.

5.8 חלוקת הזכויות בפועל בין ממ"י למחזיק הזכויות קביעת השטח שיוחכר לחוכר, או למי שטעמו, תיעשה בידי המינהל אך ורק לאחר אישור התב"ע לפי שיקול דעתו, בהתחשב, בין היתר, בשיקולים תכנוניים ובהתייעצות עם החוכר, בהתאם לטבלת איזון שיכין השמאי הממשלתי.

5.9 מיסוי הוועדה ממליצה לקבוע עקרונות ברורים בשאלת מיסוי הפיצוי הניתן לחקלאים בגין שינוי הייעוד. עקרונות אלה מן הראוי שיצורפו להליך החקיקה במידת האפשר, כך שנושא הזכויות והמיסוי עליהם יהפוך למשנה ברורה.

מחומר שהובא בפני הוועדה עולה שבעבר נעשו עסקאות במסגרת החלטות ממ"י שבהן החבות במס ושיעור המס לא הובהרו כל צרכם.

5.10 השוואת זכויות בין חוכרים חקלאים פרטיים וחוכרים חקלאים שיתופיים הוועדה ממליצה ששיעור הפיצוי לחוכר ב"תנאי נחלה", "חקלאי פרטי", "חברה לעיבוד חקלאי" (כהגדרתם בהחלטה 727) בגין שינוי ייעוד יהיה זהה.

6. ביטול החלטה 717 למעט באזור עדיפות לאומית א' ו-ב' הוועדה ממליצה, כי החלטה 717 בדבר יזמות שלא למגורים בקיבוצים ובמושבים תבוטל בכל הארץ, למעט באזורי עדיפות לאומית א' ו-ב'.

הוועדה סבורה, כי החלטה זו מעודדת הקמת מרכזי תעשייה, תיירות ומסחר מקומיים, לעיתים ללא יתרון לגודל ולעיתים ללא בסיס כלכלי מבחינת רווחת כלל האוכלוסין. ירצה מושב או קיבוץ לבצע יזמות כזאת - הדלת פתוחה לפניו לפנות למינהל כמוצע בסעיף 5 לעיל.

7. ביטול החלטה 737 במרכז הארץ והשארתה והגדלתה בפריפריה א. החלטה 737 הביאה לניצול לא יעיל של קרקע ותשתיות.

הוועדה ממליצה לבטל את החלטה 737 במרכז הארץ. הביטול יכנס לתוקף ב-1.1.98. כתחליף לבנייה במסגרת 737 ניתן היתר למושבים לבנות ב"שטח המתוכנן למגורים" ולקיבוצים - ב"שטח המחנה". למושבים ולקיבוצים יינתן לבחור בין הבנייה לפי החלטה 737 לבין הבנייה בתוך המחנה במחיר 66%, כאמור בסעיפים ג, ד, ה להלן.

ב. החלטה 737 בפריפריה תישאר בתוקפה ותשונה באזור עדיפות לאומית א'. באזור עדיפות א' יינתן היתר לבניית 200% מתקן הנחלות, ובאזור עדיפות ב' - 115%, כפי שהדבר מתבצע היום.

ג. במרכז הארץ מי שקיבל את אישור הנהלת מינהל מקרקעי ישראל בכתב עד יום 1.1.98 יהיה זכאי להמשיך ולממש את זכותו בהתאם להחלטה 737.

ד. לאור האמור לעיל עומדות בפני הקיבוץ או המושב אחת משתי האפשרויות הבאות:

לנצל את זכותם לפי החלטה 737 ולבנות בתוך אזורי המגורים והמחנה בתשלום מלא, או לוותר על זכותם לבנייה לפי החלטה 737 ולזכות בדמי חכירה של 66% כמפורט בסעיף 3 בפרק ד.

ה. מיום אימוץ המלצות הוועדה ע"י שר התשתיות הלאומיות תיערך שומה פרטנית להקצאת מגרשים בהתאם לסעיף 3.11 בפרק ד'. הליך שמאות זה יחול, בין השאר, על החלטה 737.

8. הסדר חובות הקיבוצים הוועדה מודעת לעובדה שבהסדר הקיבוצים המשלים התחייבה המדינה לגבי חלק מהקיבוצים לשמר עד גמר ההסדר את הפיצוי הקיים בהחלטות 737, 727, 712. הוועדה סבורה שאין בהסדר המשלים כדי לשנות מהמלצותיה, ושיקולי הוועדה היו נקיים משיקול זה.

9. נחלות בלתי מאוישות במושבים ובקיבוצים נחלות בלתי מאוישות ביום 19.9.94 ("התאריך הקובע" בהחלטה 727) במושבים ובקיבוצים ייגרעו מתקן הנחלות המאושר לאותו יישוב. משבצת תיחשב אך ורק המכפלה של הנחלות המאוישות בפועל בגודל הנחלה. יתרת הקרקע שנגרעה מהמשבצת תוחכר ליישוב בחכירה זמנית ללא פיצוי בגין שינוי ייעוד, בכפוף לקבלת ערבויות החזרת הקרקע מיד, אם יחול שינוי ייעוד. לא ניתנו ערבויות כיאות - המינהל יהיה זכאי להחכיר את הקרקע לצד ג' כלשהו.

10. מימוש התחייבויות שניתנו במסגרת הוראות מעבר על פי החלטה 640 10.1 מימוש התחייבויות בתב"ע מאושרת בעלי זכויות בקרקע חקלאית שאושר להם לבצע עסקאות במסגרת הוראת המעבר 640 של החלטות 533, ו-611, והתב"ע שבגינה אושר להם לבצע את העסקאות קיבלה תוקף כדין, יידרשו לממש את שינוי הייעוד ולחתום על הסכמי פיתוח עם המינהל ולשלם את התשלום הקבוע באותן החלטות (51%) בתוך 90 יום מאישור העסקה ע"י הנהלת המינהל. העסקה תובא לאישור הנהלת המינהל תוך 15 יום מאימוץ המלצות אלה ע"י שר התשתיות הלאומיות.

10.2 מימוש התחייבויות בתב"ע שטרם אושרה בעלי זכויות בקרקע חקלאית שאושר להם לבצע עסקה במסגרת החלטה 533, 611, 640, והתב"ע שבגינה אושר להם לבצע את העסקה עדיין לא אושרה, מנהל המינהל יפעל במסגרת סמכותו ויוודא שכל אחד מבעלי הזכויות פעל ויפעל במסגרת ההרשאה ובלוח הזמנים שנקבע בהרשאה.

11. מימוש התחייבויות שניתנו במסגרת החלטה 727 בעלי הזכויות בקרקע חקלאית שאושר להם לבצע עסקאות על פי החלטה 727, והתב"ע לגבי מתחמי הקרקע אושרה, יידרשו לממש את שינוי הייעוד ולחתום על הסכמי פיתוח עם המינהל בתוך 90 יום.