חוק פינוי-בינוי במסגרת חוק ההסדרים במשק לשנת 2001

כידוע, בפרוייקטים של פינוי-בינוי מפונות שכונות ישנות לטובת בנייה מחדש של שכונה חדשה באותו מתחם, והדיירים המפונים מקבלים דירה חדשה, בשכונה מודרנית, במקום דירתם הישנה. יש אינטרס ברור - הן של המדינה, הן של תושבי אותם מתחמים והן של הרשויות המקומיות, שבשטחן נמצאים המתחמים - שאותם מתחמים, שלעתים הם מוקדי מצוקה (בין היתר, בשל סוג הבינוי וההרכב הסוציו-דמוגרפי), יקבלו דחיפה שבסופה תתווסף אוכלוסייה חזקה יותר למקום.

השאלה המרכזית בהקשר זה היא, כיצד לעודד יזמים פרטיים להיכנס לפרוייקטים של פינוי-בינוי ולהופכם לכדאיים מבחינה כלכלית.

לשם כך נדרש, בדרך כלל, כי המיכרז לפרוייקט יבטיח להם יחס של לפחות 1 ל-4 בין מספר הדירות המפונות ובין זכויות הבנייה שמקבל היזם. נקודה מרכזית שיש להביא בחשבון היא, שנטל המיסים הרובץ על היזם על פי גישת רשויות המס השונות (גישה שלא תמיד מתואמת בין הרשויות למיסוי מקרקעין ומע"מ), עלול לאיים על הכדאיות הכלכלית שבביצוע הפרוייקט.

כדי להתמודד עם קשיים אלו, בין היתר, הוצע תיקון החקיקה בחוק ההסדרים לשנת 2001, המאפשר לממשלה להכריז בצו על שטח כעל מתחם פינוי ובינוי, ולקבוע, כי השטח ייחשב למרחב תכנון מיוחד, לעניין דיני התכנון והבנייה, תוך קביעת הרכב הוועדה המיוחדת לתכנון ובנייה, במגמה להאיץ את הליכי התכנון והבנייה.

בתחום המיסוי מסמיכה ההצעה את שר האוצר לקבוע, כי במכירת דירת מגורים מזכה המצויה במתחם פינוי-בינוי מוכרז (דירה בעלת זכויות בנייה נוספות), יהיה המוכר זכאי לפטור ממס שבח עד לתקרה הקבועה בסעיף 49ז לחוק מיסוי מקרקעין (סכום התקרה כיום - 1,269,000 שקל), וזאת בלא ההגבלה הקיימת כיום, לפיה לא יעלה הפטור על הגבוה מבין סכום התקרה וכפל שווי הדירה.

בחינת הדברים מלמדת, כי עקב מחלוקת פרשנית אין כלל ודאות כי נחוץ פטור מסוג זה, בייחוד לגבי מתחמים שבהם בעל הזכויות הוא מינהל מקרקעי ישראל, והיזם הזוכה במיכרז לפינוי ובינוי הוא מיופה כוחו של המינהל לביצוע הפינויים. במקרים מעין אלה, כלל לא ברור אם היזם מבצע עיסקה כלשהי שהיא רכישה של זכות במקרקעין מהמפונים ומכירה להם של זכות חדשה, או שמא היזם הוא מיופה כוחו של המינהל, שאינו רוכש ומוכר זכויות, אלא לכל היותר אוחז בחזקה שהיתה של המפונים לתקופת ביניים של ביצוע הבנייה, ומחזיר למפונים אותם מקרקעין, שעליהם ישבו, אך עם בינוי שונה.

זאת ועוד: ברבים מאותם מתחמים, המפונים כלל אינם מחזיקים בזכויות חוקיות במקרקעין, כך שממילא אין תועלת רבה בפטור המוצע, שכן או שהפטור אינו רלוונטי מחמת אי קיומה של מכירה, או שאף אם קיימת מכירה, הרי שהזכויות הנמכרות אינן זכויות במקרקעין.

מאידך גיסא, כיום מטילות הרשויות על הדירות החדשות באותם מתחמים מס מכירה ומס רכישה, מיסים אשר במתחמי פינו בינוי יוצאים מכיסו של היזם בלבד, וביחס אליהם כלל לא נכללה התייחסות במסגרת הצעת החוק.

נושא נוסף שאינו מטופל על ידי הצעת החוק הוא תחום המע"מ. על פי המצב כיום, ונוכח חוסר האחידות בהתייחסות בין רשויות מע"מ ורשויות מיסוי מקרקעין, חל על היזם במקרים רבים מס ערך מוסף בלא אפשרות מלאה של קיזוז תשומות, וזאת לאור ראיית הנושא כשתי עיסקאות של רכישת זכויות מהמפונה (הנתפסת על ידי מע"מ כעיסקה בשווי נמוך ביותר, שאינו משקף את כלל ההוצאות), ומנגד, חיוב במע"מ בעת החזרת הדירה החדשה למפונה, על פי שווי הדירה החדשה.

מכל האמור לעיל עולה, כי הפתרון שהוצע בחוק ההסדרים איננו פתרון ממצה, אלא תחילתה של דרך בלבד. אכן, יש חשיבות להכרזה על מתחמים כמתחמי פינוי-בינוי, ואולם אין המדובר בחידוש מרעיש, כי כבר נקבע בעבר הסדר מסוים במסגרת חוק איזורי שיקום, שדן באיזורים המוכרזים ככאלה ואף העניק פטור על פי חוק מהיטל השבחה.

סבורים אנו, כי יש הצדקה מהותית ועניינית לקביעת הסדר של פטור, הן ממיסי מקרקעין והן ממע"מ, בכל הנוגע לפרוייקטים מסוימים של פינוי-בינוי שיש רצון לעודדם ואשר אלמלא כן לא היו יוצאים לפועל עקב חוסר כדאיות כלכלית ליזם. יתרונותיו של פטור כאמור הם ברורים: ראשית, אוצר המדינה אינו נפגע, שכן אלמלא העידוד שניתן, כלל לא היו יוצאים הפרוייקטים לפועל, וממילא לא היה משולם כל מס. שנית, ביצוע הפינוי בתמיכה פסיבית של המדינה עשוי לאושש את ענף הבנייה. שלישית, לפעמים המדובר בפרוייקטים המצויים בשכונות בלתי מבוססות, והענקת פטור ממס תאפשר ביצוע הפרוייקט ואף תסייע לאוכלוסיות במעמד סוציו-אקונומי נמוך להתבסס מעט ושלא להיזקק (או להיזקק פחות) לתקציבים שונים מן המדינה.

* עורך המדור: ד'ר אבי אלתר. מרצה למיסים באונ' ת"א. נציג לשכת עו"ד לכנסת ויו"ר ועדת מיסים - לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים. הרשימה הינה על דעת המחבר בלבד, ואינה מייצגת את דעת העורך או עמדת גורם רשמי כלשהו.