פיצויי הפקעה: צורכי הציבור לעומת צדק לפרט

פקעת קרקע לצורכי ציבור היא אחת מאותן פעולות בלתי נמנעות, שבהן כופה הציבור על הפרט "תרומה" לא רצונית לטובת הכלל. החוק מנסה ליצור איזון כלשהו ע"י הוראות העוסקות במתן פיצויים בגין הפקעה, אך הוא עדיין מותיר סימני שאלה רבים, במיוחד לאור ההתפתחות החקיקתית בשנים האחרונות, כגון חוק יסוד כבוד האדם וחירותו.

מקורם של העקרונות השמאיים המרכזיים באומדן פיצויי הפקעה הוא בשתי פקודות מנדטוריות העוסקות בהפקעה, שפועלים לפיהן עד היום:

פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) 1943 ופקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) 1943. חוק התכנון והבנייה, אשר חוקק בשנת 1965, אימץ את עקרונות הפיצוי האלה גם הוא, בשינויים קלים.

העיקרון השמאי הראשון קובע, כי "בבוא בית המשפט להעריך את הפיצויים שיש לפסוק בעד כל קרקע או זכות או טובת הנאה בקרקע - אין לו לבית המשפט להביא בחשבון את העובדה שהקרקע נרכשת בכפייה".

עיקרון חשוב וצודק זה קובע, כי פיצויי ההפקעה צריכים לשקף את המחיר שיכול היה בעל הקרקע לקבל עבורה בשוק החופשי אילו ביצע עיסקה רצונית ואין לקפחו בשל ביצוע העיסקה הכפויה. החוק קובע עוד: "בכפיפות למותנה כדלקמן יקובל כשווייה של הקרקע אותו הסכום שהיה מתקבל ממכירת הקרקע אילו נמכרה בשוק ע"י המוכר מרצונו הטוב".

עיקרון חשוב נוסף מחייב, כי "בית המשפט לא יביא בחשבון את התאמתה או הכשרתה המיוחדת של הקרקע לאיזו מטרה, אם זו מטרה שאי אפשר להשתמש בה אלא עפ"י סמכויות הנובעות מחוקים, או שאין ביקוש עליה בשוק חוץ מביקושה ע"י קונה מסוים לצרכיו המיוחדים או מביקושה לצורכי שר האוצר".

קחו, למשל, קרקע המיועדת למגורים, אשר משנים את ייעודה לדרך. לימים, מפקיעים את הקרקע בפועל ופונים לשמאי בבקשה להכין שומת פיצויי הפקעה. השמאי עורך את שומתו ל"מועד הקובע" של ביצוע ההפקעה שבו הקרקע מיועדת לדרך.

אלמלא ההוראה שלעיל בחוק עלול היה השמאי לערוך את שומתו לפי הייעוד לדרך ובכך לפגוע קשה בבעל הקרקע. הוראה זו מחייבת את השמאי לשום את הקרקע עפ"י הייעוד למגורים ולא עפ"י הייעוד לדרך, ובצדק!

עקרונות נוספים עוסקים בנזק שנגרם לשאר הקרקע כתוצאה מההפקעה, או לחלופין ההשבחה שנוצרה, ככל שנוצרה, לשאר הקרקע, ומנחים את השמאי להביאם בחשבון באומדן הפיצויים. מניסיוני בטיפול בפיצויי הפקעה עליי לציין, כי הרשויות המפקיעות, בהגינותן הרבה, אינן נוהגות ליישם את הסעיף המאפשר להביא בחשבון השבחה למותר הקרקע (כלומר להפחיתו מן הפיצוי המוצע).

נראה לי כי סעיף זה, שייתכן שהיה לו מקום בשנות ה-40, מיותר כיום עקב חקיקת החוק העוסק בהיטל השבחה, המאפשר לגבות את סכום ההשבחה במסלול נפרד משל פיצויי ההפקעה.

מעשה, פיצויי ההפקעה בישראל של שנת 2001 נקבעים על פי חוקים שנוסחו בימי המנדט. מובן שמצב זה יוצר עיוותים, אשר מן הראוי להקדיש להם מחשבה ואולי אף לפעול למיתונם באמצעות פסיקה או שינויי חקיקה.

כך, למשל, יש הוראה המאפשרת להפקיע עד 25% משטח "מגרש" ללא תמורה. קיימת פרשנות, כי המונח "מגרש" פירושו כלל הקרקע שבבעלות אחת המהווה רצף קרקעי אחד.

למשל, יכול אדם להחזיק בחמש חלקות רצופות, כל אחת בשטח של 10 דונם, ומפקיעים לו מהן חלקה אחת בשלמות ומחצית מן החלקה הצמודה לה - בסך הכול 15 דונם. עפ"י פרשנות זו יקבל הבעלים פיצוי בגין 2.5 דונם בלבד מתוך 15 הדונם שהופקעו מרשותו (25% מ-50 דונם הם 12.5 דונם, המותרים בהפקעה ללא תמורה עפ"י גישה זו).

ומה בדבר קיבוץ המחזיק בשטח "משבצת" של 4,000 דונם? האם סביר ש-1,000 דונם, המהווים 25% משטח הקרקע הרצוף המוחזק על ידו, יופקעו ללא כל תמורה?

באחרונה התגבשה פסיקה, שלפיה כאשר מופקעת מאדם חלקת קרקע בשלמות, לא ינכו ממנו את החלק המותר ללא תמורה, אלא ישולם לו פיצוי מלא. נראה כי עדיין לא נאמרה המילה האחרונה בעניין זה ואנו צפויים להכרעות בשאלת הניכוי ללא תמורה גם כאשר הקרקע אינה מופקעת בשלמותה.

סוגיה נוספת ובעייתית במיוחד היא שאלת המס. לא זו בלבד שמופקעת מן הפרט קרקע, הוא גם נדרש לשלם עליה מס (מס שבח). אמנם, המס על פיצוי כספי הוא מחצית המס ה"רגיל", ובמקרה של קבלת קרקע חלופית אפשר לדחות את תשלום המס, אולם עדיין התוצאה המתקבלת היא מרחיקת לכת!

הרי בראש ובראשונה מטרתו של הפיצוי בגין הפקעה היא "להשיב את המצב לקדמותו", ולהשאיר בידי המופקע סכום כסף שיאפשר לו רכישת נכס חלופי לזה שהופקע ממנו. גם אם יקבל פיצוי ראוי והוגן, החיוב במס כמובן אינו מאפשר לו השגת מטרה זו.

מובן שבמדינה הנאבקת על כלכלתה, במיוחד בתקופה זו של אינתיפאדה ומצוקת מים, אין זה הנושא הראשון בסדר העדיפויות, אולם ראוי ששאלת המס, כמו עיוותים נוספים, יידונו, יישקלו ויתוקנו.

הכותבת היא אגרונומית ושמאית מקרקעין, חברה בלשכת שמאי המקרקעין בישראל, מרצה לשמאות וניהול מקרקעין באוניברסיטת ת"א.