האם סופרמרקט אינו מתאים לאיזור תעשייה?

לפני מספר ימים נמחקה, בהמלצת שופטי ביהמ"ש העליון, בקשת המדינה למתן רשות ערעור על פסק דינו של ביהמ"ש המחוזי בתל-אביב, שקבע, כי שימוש בנכס כסופרמרקט, באיזור התעשייה בראש העין, אינו מהווה שימוש חורג. עובדות המקרה, שלא זכו לליבון בעליון, מחדדות את סימפטום הדיבור בשני קולות, בו לוקות לא מעט ועדות מקומיות ברחבי הארץ. ועדות מקומיות רבות מעודדות, מחד, שימושים מסחריים שונים ומגוונים באיזורי תעשייה, שהפכו עם השנים לאיזורי קניות, בילוי והסעדה. מאידך, דורשות הוועדות המקומיות מבעלי עסקים באיזורי תעשייה להגיש בקשה לשימוש חורג, כתנאי לאישור השימוש המסחרי.

היכן העוקץ? אישור השימוש החורג משלשל לקופותיהן של הוועדות המקומיות ממון רב, וזאת בגין היטל ההשבחה, הנגבה על-ידן כתנאי לאישור השימוש החורג. מציאות זו מעודדת את הוועדות המקומיות להשאיר על כנן תוכניות בניין עיר של איזורי תעשייה, למרות שהתוכניות אינן משקפות את המציאות בשטח, בה מספר העסקים עולה לעתים על מספר מפעלי התעשייה.

לוועדות המקומיות אין כל אינטרס לתקן את תוכניות בניין העיר הלא מציאותיות, שכן דווקא אי התאמתן למציאות היא זו שמאפשרת להן גביית מאות אלפי שקלים, כהיטלי השבחה בגין השימוש החורג. גביית היטל ההשבחה אינה פעולה חד פעמית, כיוון שהאישור לשימוש חורג ניתן לתקופה קצובה, ובסיומה חובה להגיש בקשה מחודשת, שאם תאושר, תגרור חיוב נוסף בהיטל השבחה, וכך הלאה.

כיוון שהאישור לשימוש חורג ניתן לתקופה קצובה והוא נתון לשקול דעת הוועדה המקומית, בעלי הנכסים ושוכריהם אינם מעזים להתקומם כנגד המציאות המעוותת, מחשש שבקשתם הבאה לשימוש חורג לא תאושר.

עובדות המקרה: מבני תעשיה היא חוכרת לדורות של נכס המצוי באיזור התעשייה בראש העין. החברה השכירה את הנכס לחברת גרינברג, שניהלה רשת סופרמרקטים, ולשם כך נחתם בין הצדדים הסכם שכירות, במסגרתו התחייבה גרינברג להוצאת כל הרשיונות וההיתרים הנדרשים לעיסקה. בין הצדדים סוכם, שאם תדרוש הוועדה המקומית הגשת בקשה לשימוש חורג, הרי שמבני תעשיה תסייע לגרינברג בכל הקשור לכך, והצדדים יתחלקו בעלות היטל ההשבחה.

לאחר בירורים שערכו הצדדים עם הוועדה המקומית התברר, שהוועדה עומדת על הגשת בקשה לשימוש חורג, ובהתאם להסכם הגישה מבני תעשייה (כחוכרת הנכס) את הבקשה. הוועדה המקומית דרשה את פרסום הבקשה בעיתונות, בהתאם לדרישת סעיף 149 לחוק התכנון והבנייה. אחר הפרסום, הוגשה התנגדות לאישור הבקשה, מצד מתחרה עסקית של גרינברג.

הגשת ההתנגדות מנעה את אישורה המהיר של הבקשה לשימוש חורג. גרינברג פתחה את שערי הסופרמרקט טרם אישור הבקשה לשימוש חורג וטרם קבלת רשיון העסק, שלא יכול להינתן ללא אישור השימוש החורג. כעבור חודשיים הואשמו מבני תעשיה וגרינברג בעבירה של שימוש חורג, כאשר גרינברג אף מואשמת בניהול עסק ללא רשיון. בד בבד אישרה הוועדה המקומית באופן עקרוני את הבקשה לשימוש חורג, והליכי הדיון בהתנגדות נוהלו במקביל להליך הפלילי בבית המשפט.

מבני תעשיה כפרה בכתב האישום וטענה, כי השימוש בנכס כסופרמרקט אינו מהווה שימוש חורג, לאור נוסח תוכנית בניין העיר החלה במקום. נביא את הגדרת המושג "שימוש חורג" המופיעה בסעיף 1 לחוק התכנון והבנייה: "שימוש חורג", בקרקע או בבניין - השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באיזור או בשטח מיוחד, לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבניין או לפי היתר עלפי כל חוק הדן בתכנון ובבנייה;

תוכנית בניין העיר החלה באיזור התעשייה בראש העין (תוכנית אפ/2002 א', להלן: "התוכנית") קובעת, כי באיזור שמיועד בתוכנית לתעשייה יותרו מספר שימושים, שאחד מהם הינו "משרדים ושירותים לאופי האיזור".

מבני תעשיה טענה, כי את המושג "שירותים לאופי האיזור" יש לפרש בהתאם לצורכי החיים המודרניים, וכי הפרשנות הראויה צריכה להתבסס על כך, שבאיזורי התעשייה בימינו אין ענייננו במפעלי ענק לכריית פחם, אלא גם, ונדמה שבעיקר, ב"פועלים" היושבים במשרדים ממוזגים, ומעניקים שירותים ממינים שונים. באיזור תעשייה שכזה עובדים ומבקרים אלפי אנשים מידי יום, והללו זקוקים למקום בו יוכלו לקנות מוצרי מזון, ומה יותר מתאים לכך מסופרמרקט.

בימ"ש השלום דחה את הטענה והרשיע את מבני תעשיה בעבירה של שימוש חורג. בבית המשפט המחוזי התהפכה ההכרעה. שלושת שופטי ההרכב קיבלו את ערעורה של מבני תעשיה וזיכו אותה מביצוע העבירה של שימוש חורג, ואת פסק הדין ניתן לתמצת, בשפתה הציורית של השופטת דבורה ברלינר, שעמדה בראש ההרכב, ושאלה בגוף פסק הדין את השאלה "הרת הגורל": "מה דינו של פועל הרוצה דווקא לרכוש לחמנייה, פרי, וכיוצא בכך... האם סופרמרקט המאפשר לו זאת אינו שירות "תואם" את אופי האיזור במקרה זה?"

בפסק דינו לא התייחס בית המשפט המחוזי לסימפטום הדיבור בשני קולות, למרות שעובדות המקרה לימדו, כי הוועדה המקומית אמרה בקול אחד דבר אחד, ובקול השני את היפוכו.

כאן ראוי לציין, כי על-פי סעיף 151 לחוק התכנון והבנייה, לא ניתן לאשר בקשה לשימוש חורג אם יש בה משום סטייה ניכרת מהתוכנית החלה במקום. התקנות המגדירות את המושג סטייה ניכרת, מונות מספר מצבים המהווים סטייה ניכרת, שהשני שבהם הינו "שימוש בבניין או בקרקע שיש בו שינוי מהייעוד שנקבע בתוכנית והוא משנה את אופיה של הסביבה הקרובה".

עובדות המקרה לימדו, כי הוועדה המקומית אישרה את הבקשה לשימוש חורג, ומכאן עולה המסקנה, שהוועדה המקומית סברה, שהשימוש בנכס כסופרמרקט אינו משנה את אופיה של הסביבה, דהיינו מתאים לאופי האיזור. אם השימוש כסופרמרקט היה משנה את אופי הסביבה הקרובה, אסור היה לוועדה המקומית לאשר את השימוש החורג, עקב קיומה של סטייה ניכרת, וחזקה על הוועדה המקומית, שכל פעולותיה נעשות כחוק.

בסתירה ל"הצהרתה" בעת אישור השימוש החורג, הגישה הוועדה המקומית כתב אישום, בו טענה למעשה, כי השימוש בנכס כסופרמרקט אינו שימוש המתאים לאופי האיזור, שהרי אם היה מתאים, הוא לא היה מהווה שימוש חורג, לאור מילותיה של התוכנית.

מה מבין שני קולותיה ההפוכים של הועדה המקומית, הוא קולה האמיתי? זאת לא נדע, שכן הקול, ככל הנראה, תלוי באינטרסים הנקודתיים.

נסיים בנימה אופטימית ונאמר, כי נותרנו עם הלכה תקדימית של בית המשפט המחוזי, שירד לזירה התכנונית בתוכנית אחת שהיתה לפניו, ועשה בה סדר, תוך דיון מעמיק, במונחים שגורים ובלתי מלובנים כמו "איזור תעשייה" , "איזור מסחר ומלאכה", והיחס ביניהם ( ע"פ (ת"א) 71120/99 רע"פ 2814/01).

הכותב, ממשרד יורם מושקט ושות', מתמחה בדיני התכנון והבנייה, וייצג את מבני תעשיה בתיק שנדון במאמר. חברת מבני תעשייה נשלטת ע"י אליעזר פישמן, שהוא בעל השליטה ב"גלובס".