שינוי ייעוד מול קריסת היזמות

תהליכי שינוי ייעוד של קרקעות חקלאיות החלו לפני יותר מעשור שנים. אין להסתכל על התהליך רק מתוך השאלה "כמה הם מרוויחים?" (הם - חוכרי הקרקע והיזמים הבונים בישראל), אלא יש לראות מהלך זה באספקלריה הרחבה של האינטרס הלאומי: הוספת עתודות קרקעיות זמינות לבנייה, שניתן לתכנן עליהן תוכניות המתאימות לתקופה הנוכחית, כדי לתת מענה הולם לצרכים לאומיים של גידול האוכלוסיה (בין כתוצאה מעלייה ובין כתוצאה מריבוי טבעי), מציאת מקורות תעסוקה והוזלת הדירות לרוכשים השונים.

אין ספק, שעתודות הקרקע הגדולות ביותר והזמינות ביותר להשגת המטרות הנ"ל הן הקרקעות החקלאיות, שברובן הגדול מוחזקות ומעובדות במשך עשרות רבות של שנים ע"י מושבים, קיבוצים וחוכרים שונים. אין ספק גם, ששטחי הקרקעות החקלאיות הם שטחים נרחבים, וזאת מטבע הפעילות החקלאית המבוצעת עליהן.

השילוב בין הצרכים הלאומיים מצד אחד ובין עובדת החזקת הקרקעות ע"י חוכרים שונים בעלי זכויות בקרקע, אותה הם מעבדים במשך עשרות שנים, ואשר התיישבותם עליה הייתה חלק מהאתוס הציוני לדורותיו מצד שני, יצר את ההכרח למצוא דרך, שעל-פיה המטרה הלאומית תושג מבלי שהדבר יגרום להתנערות טוטאלית מזכויות החוכרים בקרקעות, זכויות שנרכשו בעמל רב ובמקרים רבים אף בדם.

במסגרת זו, יש לראות את החלטות מועצת מקרקעי ישראל השונות, שעניינן הפשרת קרקעות ומתן פיצוי לחוכרים השונים בגין הפשרתן וגריעתן מחוזי החכירה, דהיינו: הפחתת שטחי הקרקע שניתנו לחוכרים לצורך עיבודם והפגיעה בזכותם להתפרנס מהן.

במהלך שנות ה-90, מועצת מקרקעי ישראל קיבלה שורה של החלטות בנידון, החל מהחלטה 533 מ-1992 וכלה בהחלטה 727 מ-1995. בבסיס החלטות המינהל, ובמיוחד בבסיס החלטה 727, עמד העיקרון, כי ההפשרה תבוצע בהתאם לצורכי המדינה, ולא בהתאם לרצונו של חוכר כלשהו או יזם כלשהו.

החלטות אלה היו הבסיס לפעילות כלכלית-תכנונית-יזמית ענפה ביותר, הן ע"י מינהל מקרקעי ישראל, הן ע"י ועדות התכנון והן ע"י יזמים בתחום הבנייה. במסגרת זו הוכנו תוכניות נרחבות להפשרת קרקעות חקלאיות למטרות מגורים בסמוך ובצמוד ליישובים עירוניים קיימים, ונחתמו חוזים בין החוכרים השונים לבין יזמים, שתוצאתם תהיה בניית אלפי יחידות דיור במסגרת תוכניות אלה. כל הפעילות הכלכלית הענפה הזו נעשתה בהסתמך על החלטות המינהל הרלוונטיות.

תהליך הכנת תוכניות בניין עיר בארץ הוא תהליך ארוך, מורכב ומסובך ביותר. די אם אזכיר, כי לצורך אישור כל תוכנית צריכים יוזמי התוכנית לעבור דרך הוועדה המקומית, הוועדה המחוזית, המועצה הארצית, הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים, ובמקביל לקבל את אישורי מע"ץ, משרד התחבורה, המשרד לאיכות הסביבה, משרד הביטחון וכיו"ב משרדי ממשלה, ולתכנן את התשתיות של שטחי התוכנית האמורים להתחבר לתחום העיר או היישוב אליו הם צמודים (כגון ביוב, ניקוז, חשמל, תקשורת, כבישים, מוסדות ציבור וכיו"ב), כדי להבין את מורכבות העניין, ובמיוחד את העלות האדירה של פעולות תכנון אלה.

מדובר בסדרי גודל של מאות אלפי שקלים ולעתים אף מיליוני שקלים. לא פלא, איפוא, כי אפילו הכנת תוכנית בסדר גודל של כמה מאות יחידות דיור אורכת עד 10 שנים מרגע ייזומה ועד לאישורה. לפיכך גם אין להתפלא, כי רוב רובן של התוכניות המצויות כיום ב"קנה" טרם אושרו כדין ע"י רשויות התכנון והן מצויות בשלב כזה או אחר של אישור.

בשנת 2000, דהיינו, חמש שנים לאחר שהחלטה 727 נכנסה לתוקף וכעשר שנים מאז החלה מדיניות הפשרת הקרקעות הנוכחית, הוגשה עתירה לבג"ץ ע"י חברי עמותת הקשת המזרחית, בבקשה לפסול את החלטות המינהל העוסקות בהפשרת קרקעות (החלטה 727 וכן החלטה 717 העוסקת בשינוי ייעוד למטרות תעסוקה והחלטה 737 העוסקת בהרחבות במושבים ובקיבוצים). בבסיס העתירות היתה הטענה, כי החלטות אלה פוגעות בעקרון השוויוניות ויוצרות קיפוח כלפי מי שאינו חוכר של קרקע חקלאית, וזאת ע"י חלוקה לא שוויונית של המשאב הלאומי, קרי הקרקע החקלאית.

במסגרת העתירה ביקשו העותרים, כי יוצא צו ביניים, אשר לפיו ייאסר על המינהל לאשר ולבצע עסקאות חדשות עפ"י ההחלטות הנ"ל, למעט "עיסקאות שהוחל בביצוען". בג"ץ לא נענה לבקשה, ונמנע מהוצאת צו ביניים. הימנעות בג"ץ נבעה, בין השאר, מעמדת פרקליטות המדינה, שהודיעה, כי הממשלה מינתה ועדת מומחים לבדיקת החלטות המינהל הרלוונטיות. הוועדה הנידונה היא ועדת מילגרום, אשר הגישה דו"ח והמלצות לממשלה כבר בדצמבר 2000. למרות זאת, הממשלה לא מיהרה לדון בדו"ח, ולאור התחמקות הממשלה מקיום חובתה לדון ולהחליט, החליט בג"ץ להוציא צו ביניים האוסר מימוש החלטות המינהל.

למרבית הפלא, פרקליטות המדינה, שאמורה להגן על החלטות המינהל ועל מדיניות הממשלה, הציעה לשופטי בג"ץ לכלול בהחלטתם את הוראות המעבר הכלולות בדו"ח מילגרום, כדי שאלה ישמשו קו פרשת מים בין עסקאות שיבוצעו ובין כאלה שלא יבוצעו. יש להדגיש את העובדה, שהמלצות ועדת מילגרום כלל לא נידונו ע"י הממשלה, ולכן לא היה להן כל תוקף חוקי שהוא.

שופטי בג"ץ קיבלו את המלצת הפרקליטות, ובמסגרת צו הביניים הם קבעו, כי הוראות המעבר הנ"ל יהוו חלק מהצו ויש לפעול על-פיהן.

בכך, לדעתי, שגו שופטי בג"ץ. השגיאה נובעת הן מן העובדה ש"הוראות המעבר" בדו"ח מילגרום כלל אינן הוראות מעבר במובן הנכון והצודק של המילה, והן מן העובדה שאימוץ הוראות המעבר מהווה, בעצם, מתן צו ביניים מעבר למה שביקשו העותרים. בנוסף, אימוץ הוראות המעבר הוא שגוי, כיוון שהוא מסכל לחלוטין את היזמות האדירה שהתנהלה על בסיס החלטות המינהל ותוך הסתמכות עליהן במשך קרוב לעשור.

הוראות המעבר ביחס להחלטה 727 הן:

כי הנהלת המינהל אישרה לגבי העיסקה הצעה לייזום שינוי היעוד.

כי נחתם בין המינהל לבין בעלי הזכויות בקרקע חוזה להשבת הקרקע.

כי התוכנית לשינוי הייעוד אושרה ע"י הוועדה המחוזית.

אם כל שלושת התנאים מתקיימים, פירוש הדבר, כי כל הליכי שינוי הייעוד הסתיימו וניתן לחתום על חוזה פיתוח לגבי הקרקע שייעודה שונה ולהתחיל בבנייה. מכאן, שלא בהוראת מעבר אמיתית עסקינן אלא בהוראה המונעת כל המשך הייזום של תכניות הנמצאות בהליכי תכנון, ואפילו הליכי תכנון סופיים, כמו למשל תוכניות שעברו הפקדה וכל שחסר לאישורן הוא האישור הפורמלי של רשות התכנון. כמעט כל הפרויקטים המתוכננים במסגרת החלטה 727 נמצאים בשלב כזה או אחר של תכנון, אולם אין הם ממלאים אחר כל שלושת התנאים במילואם. התוצאה היא, כי כל הפרויקטים הללו ייעצרו והיוזמה לביצועם תיכשל.

לרובנו ברור וידוע, כי היזמות הפרטית היא נשמת החיים של הכלכלה המערבית בכלל ושל כלכלת ישראל בפרט. ללא יזמים המוכנים להשקיע את מיטב ומירב כספם בפרויקטים שונים, אין ולא תהיה תקומה לכלכלה. ללא יזמים המוכנים ליטול סיכונים כספיים, נישאר מדינה של פקידים.

כפי שטענתי בפתח הדברים, קידום הפרויקטים הקשורים בהפשרת הקרקעות הוא מטרה ברמה הלאומית. הפשרת הקרקעות תיצור מאגר קרקעות זמין לבנייה, תאפשר הנעת גלגלי הכלכלה, תגרום להורדת מחירי הדירות ותגדיל את הכנסות המדינה ממיסוי, מביצוע תשתיות, ומעל לכל - תספק תעסוקה לרבבות מובטלים מאונס. לא לחינם נאמר תמיד, כי הבנייה היא הקטר המוביל את כלכלת המדינה.

אני חושש, כי כתוצאה מעצירת תנופת היזמות המפורטת לעיל, התופעה של בריחת הון אנושי וכלכלי תלך ותגבר, והקריסה של היזמות הפרטית תהיה טוטאלית. כבר כיום ידוע, כי יזמים רבים העבירו את פעילותם לחו"ל, ומדובר בבריחת הון הנאמד, כיום, בלמעלה ממיליארד דולר האובדים למשק הישראלי. הדבר חמור שבעתיים בתקופת מיתון בה אנו שרויים. רק לאחרונה התבשרנו, כי עפ"י נתוני משרד השיכון, עתודות הדירות הזמינות ירדה למינימום חסר תקדים, ומגמה זו רק תלך ותגבר אם לא ייעשה מעשה שיעצור זאת.

לסיכום: ממשלת ישראל צריכה להתעשת בטרם יהיה מאוחר מדי. על הממשלה לקבוע, כי הכללים וההחלטות על-פיהם פעלו היזמים השונים במשך עשור שנים, ימשיכו לחול ביחס לתוכניות המצויות בשלבי תכנון מתקדמים, וכי ייקבע זמן סביר והוגן להשלמת ההליכים התכנוניים וחתימת חוזי הפיתוח בנידון.

במאמר זה השתדלתי להתייחס אך ורק להשלכות הכלכליות הקשות של חיסול היוזמה הפרטית. אין זאת אומרת, כי אין לי עמדה בשאלות העומדות בבסיס המחלוקת סביב הפשרת הקרקעות החקלאיות ומתן פיצוי לחוכריהן. ההיפך מכך הוא הנכון, אולם בגלל קוצר היריעה לא הבעתי עמדה בשאלות אלה והתרכזתי אך ורק בסכנת הרס וקריסת היזמות הפרטית ההולכת ומתרחשת לנגד עינינו.

הכותב עוסק בין היתר בייצוג אגודות בענייני הפשרת קרקע.