הפשרה - התמורה לחוכר

ראשית ה"אופנה" של שינויי יעוד בקרקע חקלאית נעוצה בתחילת שנות ה-90, עם העלייה המסיבית מברית המועצות (לשעבר). בבת אחת התעורר צורך מיידי במתחמי קרקע נרחבים, זמינים לשינוי ייעוד למגורים ולתעסוקה. או אז התגלה "קסמן" של האדמות במגזר הכפרי - בתחום שיפוט המועצות האזוריות ובתחום "משבצות הקרקע" של מושבים וקיבוצים. בהקשר של שינוי ייעוד, מאופיינות קרקעות אלו בשני יתרונות עיקריים: ראשית, היותן בלתי מפותחות ובלתי מנוצלות לבנייה; שנית, מתחמי קרקע יחסית גדולים מוחזקים ע"י גורם אחד, עובדה שמקלה מאד על התנהלות ההליך לעומת מתחם קרקע דומה בעיר, שהבעלות בו מפוצלת למאות בעלים.

קרקעות אלו, המשתרעות בתחומי המגזר הכפרי, הן בבעלות המדינה ומנוהלות ע"י מינהל מקרקעי ישראל. במרבית החוזים מופיע סעיף הקובע, כי במקרה של שינוי ייעוד תוחזר הקרקע למינהל, ואילו החוכר יקבל פיצוי בעד השקעותיו. סעיף זה הועמד לראשונה במבחן מעשי אינטנסיבי בתחילת שנות ה-90, כאמור, עם יצירת ביקוש מיידי לקרקעות זמינות.

ברשימה זו לא ניסחף לתוך "מחול השדים" שמתחולל כיום סביב הנושא הטעון, פוליטית, חברתית וכלכלית של "אדמות החקלאים". לפיכך אציין, כי עובדתית התנהל משא ומתן בין חוכרים לבין יזמים שהיו מעוניינים בקרקע לבין המינהל, ובסיומו הושגו הסכמות ששינו את תנאי ההסכם המקורי. לבסוף, התקבלו החלטות גורפות של מועצת מקרקעי ישראל שעסקו באופן כללי בחלוקת התמורות בין המינהל לבין החוכרים במקרה של שינוי ייעוד, באופן שמייתר את הצורך בדיון ספציפי בכל מקרה לגופו. אותן החלטות ידועות במספריהן 533, 611 וכיוצא בזה.

מאז זרמו הרבה מים בירדן וההחלטות התחלפו חדשות לבקרים. אומנם מספרי ההחלטות השתנו וגם חלק מהתנאים, אך העקרונות הבסיסיים נשמרו (על כך ארחיב בהמשך). כיום מצוי נושא סבוך זה בדיון בבית המשפט העליון ונראה, כי לצורך פתרון המחלוקות שנוצרו יהיה צורך בהחלטות ממשלה ו/או חקיקה ו/או שינוי ההסכמים עם המינהל. בימים אלה הדיון עדיין בעיצומו, אך אני מרשה לעצמי להניח, כי בסיומו של ההליך הציבורי המתנהל כעת יושג סטטוס קוו חדש, שיאפשר המשך ביצוע עסקות בקרקע חקלאית. לפיכך, הניתוח הכמותי שיוצג להלן מתייחס אל ההחלטות התקפות כיום, מתוך הנחה שניתן יהיה ליישם את אותם עקרונות אם וכאשר תתקבלנה החלטות חדשות.

ההחלטות התקפות כיום:

727 - החוכר מחזיר את הקרקע למינהל באמצעות הסכם המכונה "הסכם השבה", ובתמורה זכאי החוכר לקבלת חלק משווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד (29%-27%, תלוי במיקום).

717 - זוהי החלטה בעלת אופי "יזמי", לפיה זכאי החוכר לקבל זכויות חכירה מהוונות בקרקע בשלמותה לאחר שינוי הייעוד, כל זאת בכפוף לתשלומי מיסים והיטלים (פירוט להלן).

737 - החלטה ספציפית לעניין "הרחבה למגורים", שיושמה כבר במרבית המושבים ולאחרונה התחילו לממשה גם בקיבוצים.

עיקרי החלטה 727: חלה בעת שינוי ייעוד למגורים, תעשייה, מסחר, תיירות, קיט. החוכר זכאי לקבלת פיצוי כספי (27% במרכז הארץ, 28% באיזור פיתוח ב', 29% באיזור פיתוח א'). הפיצוי לא יפחת מ-15 אלף ש"ח/דונם מטע, 9,000 ש"ח/דונם שלחין, 3,000 ש"ח/דונם בעל (צמוד למדד אפריל 1994). החוכר זכאי לקבל מקדמות במקרים מסוימים לאחר ביטול ההסכם והחזרת הקרקע למינהל - 20% לאחר הפקדה, 40% לאחר מתן תוקף, היתרה עם שיווק הקרקע. החוכר זכאי לבקש קבלת קרקע במקום פיצוי כספי. החוזה החקלאי עם החוכר יבוטל, לאחר שינוי הייעוד ייחתם עם החוכר ו/או עם החוכר, יחד עם יזם מטעמו, חוזה מהוון לייעוד החדש.

עיקרי החלטה 717: לא חלה בעת שינוי ייעוד למגורים. מגבלות: א. שטח מקסימלי של 250 דונם באיזור המרכז (300 ו-350 באיזורי פיתוח ב' וא' בהתאמה). ב. החוכר יחזיק לפחות ב-26% מן המניות בתאגיד שיוקם ויחתום על חוזה החכירה המהוון החדש. החוכר ישלם היטל השבחה מלא, וישלם דמי היוון למינהל - 51% משווי הקרקע באיזור המרכז, 26% באיזור ב', 16% באיזור א'.

עיקרי החלטה 737: חלה בעת שינוי ייעוד למטרת "הרחבה למגורים". מספר המגרשים המקסימלי - 115% ממספר הנחלות. גודל המגרשים עד חצי דונם. החוכר ישלם למינהל דמי היוון בשיעור 66% ממחיר טבלה (36% באיזור ב', 22% באיזור א'). המינהל יעביר לרשות המקומית 10% מתקבוליו כחלף היטל השבחה.

ניתוח אירוע (נתוני בסיס): להלן יוצג ניתוח אירוע באמצעותו תומחש היתרה לחוכר במסלולים העיקריים שתוארו לעיל. נשוא האירוע הוא מתחם קרקע הממוקם בתחום "משבצת קרקע" של קיבוץ במרכז הארץ. הקיבוץ הוקם ב-1950 ומאז מחזיק בהסכמי חכירה תלת שנתיים מתחדשים עם מינהל מקרקעי ישראל (ראו טבלה).

ניתוח אירוע של מימוש זכויות עפ"י החלטה 727 במתחם המגורים:

התמורה לחוכר אפשרית באחת משתי חלופות, לבחירתו. הראשונה היא קבלת 27% מתקבוליו של המינהל משיווק הקרקע במכרז, דהיינו 91% משוויה. התקבול בחלופה זו מוערך ב-4,422,000 מיליון דולר (הסכום הוא אומדן שמאי של הכסף שיקבל החוכר מתוך תקבולי שיווק הקרקע ע"י המינהל). חלופה שנייה היא קבלת זכויות ב"עין" בקרקע בהיקף של 27%, השווי המוערך הוא 4,714,000 מיליון דולר (זהו אומדן שמאי של שווי השוק של הזכויות שתוענקנה לחוכר בסיום ההליך).

למעשה, מבוצעות כאן שתי עסקאות: האחת, השבת הקרקע למינהל; השנייה, רכישת זכויות. העיס-קה הראשונה מחויבת במס שבח (במקרה הנדון 14%) ובמס מכירה (2.5%). העיסקה השנייה מחויבת במס רכישה, כאשר החלופה שנבחרה היא קבלת קרקע (5%). הפחתה של המיסוי הצפוי מותירה בידי החוכר סך של3,983,000-3,927,000 דולר המהווה כ-22% משווי הקרקע (ראה מסגרת).

יתרה לחוכר 727, בדולרים (מגורים בלבד)

שווי חכירה מהוונת - 17,460,000 שווי חקלאי - 3,000,000 תקבול (כסף) - 4,422,600 תקבול (קרקע) - 4,714,200 מיסים (שבח, מכירה, רכישה) - 730,710 יתרה (בכסף) - 3,927,600 (22%) יתרה (בקרקע) - 3,983,490 (22%)

ניתוח אירוע של מימוש זכויות עפ"י החלטה 717 במתחם המיועד למסחר:

התמורה לחוכר היא זכויות חכירה מהוונות במתחם בשלמות, ששוויין נאמד בסך של 1,576,000 דולר (הסכום הוא אומדן שמאי של שווי הזכויות). כאמור, החוכר חייב בתשלום היטל השבחה מלא ודמי היוון. במגזר העירוני מקובל שחוכר, אשר משלם היטל השבחה ודמי היוון מקבל החזר בגובה מחצית מהנמוך מבין השניים, אך נוהל זה אינו תקף במגזר החקלאי ואינו מיושם בעת מימוש החלטה 717. דמי ההיוון הם בשיעור של 51% משווי הקרקע והיטל ההשבחה עשוי/עלול להסתכם ב-35% מהשווי. אם נוסיף מס שבח, מס רכישה ומס מכירה, אשר "משתתפים" גם הם בעיסקה מעין זו (החבות בהם נוצרת כאשר מתבצעת העברת זכויות מהחוכר לתאגיד אשר חותם על חוזה החכירה המהוון לקרקע בייעוד החדש), התוצאה החד משמעית המתקבלת היא יתרה לחוכר השואפת לאפס. במילים אחרות, החוכר מקבל את הקרקע בשלמותה אך משלם כמעט את כל שווייה במיסים והיטלים.

המפתח לכדאיות מימוש עיסקה לפי 717 נעוץ בחלקו בערך המוסף לחוכר עקב היותו שותף בהליך היזמי, אך בעיקר ב"גמישות", ככל שקיימת בנושא היטל ההשבחה. בעבר חל סעיף 12א לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה (תשכ"ה 1965), אשר אפשר לוועדה מקומית בתחום שיפוט מועצה אזורית להפעיל שיקול דעת באשר ל"אופן גביית ההיטל ושיעורו". עם ביטולו של סעיף זה, שיקול הדעת כבר לא קיים, וגם בתחום מועצה אזורית חלה חובת גביית היטל מלא.

אלא שבסמוך לביטולו של סעיף 12א שונה הנוסח של סעיף 21 לתוספת השלישית האמורה. סעיף זה עוסק בהסדר שבין המינהל לבין מרכז השלטון המקומי, לפיו במקרים מסוימים יעביר המינהל 10% מתקבוליו לרשות המקומית כתחליף להיטל השבחה. פרשנות משפטית של הנוסח המתוקן של סעיף 21 גורסת, כי כעת הוא חל גם במקרה של שינוי ייעוד עפ"י 717, כלומר, המשנה ייעוד לפי 717 פטור מהיטל השבחה. מעניין יהיה לבחון את "הפעלתו" של סעיף זה במציאות. תחשיב חלופה של תשלום היטל השבחה מופחת (10%, כפשרה אפשרית עפ"י תקדימים).

ניתוח היתרה לחוכר בשתי החלופות האפשריות של היטל ההשבחה מצביע על כך, שכאשר משולם חלף היטל השבחה בשיעור של 10%, היתרה בידי החוכר היא בגבולות של 34% משווי הקרקע (ראה מסגרת).

יתרה לחוכר 717 בדולרים (מסחר)

שווי חכירה מהוונת - 1,576,250 שווי חקלאי - 375,000 היוון מס רכישה - 870,188 מיסים (שבח, מכירה, רכישה תאגיד) - 80,625 היטל השבחה מלא - 625,000 היטל השבחה 10% - 82,875 יתרה בניכוי היטל השבחה מלא - שואף לאפס יתרה בניכוי היטל השבחה 10% - 542,563 (34%)

ניתוח מימוש זכויות עפ"י החלטה 737 במגרש בודד המיועד למגורים:

כפי שכבר צוין, החוכר רשאי לרכוש זכויות חכירה מהוונות בתמורה לתשלום דמי היוון למינהל בשיעור של 66%. בנוסף, על החוכר לשאת בתשלום מס רכישה על דמי ההיוון (5%). באשר להפרש השווי בין גובה דמי ההיוון (66%) לבין השווי המלא של הזכות (100%), הדעות חלוקות. יש מקרים בהם הפרש זה אינו ממוסה ויש מקרים בהם הפרש זה ממוסה כמתנה, כלומר, מחויב בתשלום מס רכישה בשיעור של שליש מן המס המלא, דהיינו, שליש מ-5% (ראה תחשיב מפורט במסגרת).

יתרה לחוכר 737, בדולרים

שווי חכירה מהוונת - 87,300 דמי היוון - 59,400 מס רכישה על דמי היוון - 2,970 מס רכישה על ערך המתנה (?) - 510 היטל השבחה (?) - 5,940 יתרה ללא ניכוי מחלוקות - 24,930 (28%) יתרה בניכוי מחלוקות - 18,480 (21%) ניתוחי האירוע שהוצגו לעיל נועדו לשפוך מעט אור על ההליך המורכב של שינוי ייעוד בקרקע חקלאית. אין ספק, כי עוד לא נאמרה המילה האחרונה בעניין זה, ובתקופה הקרובה אנו צפויים לעסוק בו בהרחבה.

הכותבת היא שמאית מקרקעין ואגרונומית, מרצה באוניברסיטה, חברה בלשכת שמאי המקרקעין.