בג"ץ קיבל היום (ה') את העתירות שהגישו עמותת שיח חדש (הקשת המזרחית) והחברה להגנת הטבע נגד החלטות 717, 727 ו-737 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל, בנוגע לפיצוי לחקלאים בגין הפרשת קרקעותיהם ושינוי ייעודן. בג"ץ קבע שההחלטות אינן עומדות במבחן הסבירות ולכן הן בטלות.
פסק הדין נכתב על-ידי השופט תאודור אור בהסכמת השופטים אהרון ברק, אליהו מצא, טובה שטרסברג-כהן, דליה דורנר, דורית בייניש ואיילה פרוקצ'יה.
מדובר בהחלטה 717, העוסקת בקרקע שהוחכרה לצורכי מפעל של קיבוצים, מושבים שיתופיים, מושבי עובדים וכפרים שיתופיים. ההחלטה מאפשרת ליישובים אלו לפתח איזורי תעשייה בחלק מהקרקעות שחכרו מהמינהל, תמורת דמי היוון של 51%-16% מערך הקרקע.
החלטה זו באה לענות על צורכי תעסוקה ביישובים חקלאיים, על-ידי שינוי הייעוד של קרקע חקלאית להקמת מפעלים.
בג"ץ קובע, כי לא ברור מהי ההצדקה לכך שהקרקע בייעודה השונה, תינתן לחוכרים ביישובים החקלאיים בהנחה ניכרת בדמי החכירה. "מדובר בהנחה של 49% מדמי החכירה ומעלה, בהתאם לאיזור בו נמצאת הקרקע. זאת, ללא הקבלה במגזר העירוני, ומכאן עולה תמונה קשה של העדר שוויון בהזדמנויות בין שני המגזרים".
מתן הטבות כאלה, קובע בג"ץ, פוגע לא רק בשוויון, אלא גם בשוויון ההזדמנויות ויש עימו פגיעה בחופש העיסוק. זוהי גם פוגעת בחופש התחרות על-ידי הענקת יתרון למתמחה אחד על רעהו, והיא איננה עומדת בפיסקת ההגבלה שבחוק יסוד חופש העיסוק.
עוד קבע בג"ץ, כי לצורכי תעסוקה ביישובים החקלאיים די בשטחים קטנים יותר. לכן המליץ בג"ץ לאמץ את המלצות ועדת מילגרום, אשר הקטינה משמעותית את השטחים שיוקצו ליישובים: 150-75 דונם במקום 350-250 דונם בהחלטה 717.
החלטה 737, שעל-פיה ניתן להפשיר קרקעות חקלאיות לצורכי מגורים של המתיישבים ביישובים חקלאיים, הוגדרה על-ידי בג"ץ במילים "איננה עולה בקנה אחד עם מדיניות התכנון הקיימת". החלטה זו מושכת אוכלוסייה חזקה אל מחוץ לערים, ומנוגדת למגמות התכנון.
גם שיעור ההטבות הגלומות בהחלטה 737 איננו עומד בפני הביקורת. ההחלטה מפחיתה את דמי החכירה ליישובים החקלאיים במרכז הארץ ל-67% מערך הקרקע, ביישובי עדיפות לאומית ב' ל-36% מערך הקרקע, וביישובי עדיפות לאומית א' - ל-22% מערך הקרקע.
בג"ץ מצטט מדו"ח ועדת מילגרום, ולפיו ההחלטה בעייתית מבחינת הצדק החלוקתי, משום שלמגזר העירוני אין הסדר מקביל, אשר מאפשר מציאת דיור לבני היישוב העירוני כפי שניתן למגזר החקלאי. עוד מציין בג"ץ, כי ועדת מילגרום הדגישה את בזבוז השטח על-ידי הקצבת חצי דונם קרקע לכל יחידה, בעוד שלדעת הוועדה, די ב-350 מ"ר על מנת להקים יחידת דיור.
את הקשת המזרחית ייצג עו"ד אביגדור פלדמן, ואת החברה להגנת הטבע - עו"ד בנימין הימן. את המדינה ייצגה עו"ד אסנת מנדל מפרקליטות המדינה. (בג"ץ 244/00, בג"ץ 8350/00).
"הרצון לסייע לחקלאים - שיקול זר של מועצת המקרקעין"
החלטה 727 של מועצת מקרקעי ישראל מעניקה תמריץ ליישובים החקלאיים עבור קרקע שייעודה שונה. היישובים אשר יחזירו למינהל את הקרקעות, יקבלו פיצוי של 27% במרכז הארץ, 28% באיזור עדיפות לאומית ב' ו-29% באיזור עדיפות לאומית א'.
שינוי הייעוד הוא מקרקע חקלאית לקרקע המיועדת למטרות מגורים, תעשייה, מסחר, ותיירות או קיט. חוכר בתנאי נחלה, יוכל - במקום לקבל פיצוי - לחכור חלק מהקרקע שייעודה שונה, ולעשות בו שימוש על-פי הייעוד החדש.
עיקר ההטבה נעוץ בדרך חישוב הפיצוי עבור השבת הקרקע, שכן חישוב זה נעשה על-פי ערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה. זאת, למרות שבחוזה החכירה הסטנדרטי קיים סעיף, בו המינהל יוכל לסיים את חוזה החכירה תמורת מתן פיצוי לחקלאי "בעד זכויותיו והשקעותיו".
פסק הדין מציין, כי עד קבלות החלטות אלו בשנת 1995, ניתנו פיצויים לחקלאים בשיעור מופחת יותר. החלטה 727 איפשרה לחוכרים ליהנות משינוי הייעוד בקרקע חקלאית שהוחכרה להם, למרות שהזכויות החוזיות בחוזה החכירה לא היקנו להם זכות כזאת.
בג"ץ מציין, כי ועדת מילגרום קבעה, כי הפיצויים גבוהים לאין ערוך מן הראוי, ולכן הם מעוררים מתחים חברתיים ומעלים שאלות בדבר ההצדקה לחלוקת נכסי הציבור לאוכלוסיה מוגדרת ומצומצמת. הוועדה המליצה על פיצוי של 10% בלבד באיזור המרכז, 20% באיזור עדיפות א', ו-29% באיזור עדיפות ב'.
בג"ץ ציין, כי הסיכוי לקבל פיצוי מוגדל, מעודד חוכרי קרקע חקלאית להפעיל לחצים בכיוון שינוי הייעוד. ההחלטה מציעה הטבות ניכרות לחוכרי קרקעות חקלאיות, באיזורים בהם שינוי הייעוד לקרקע למגורים איננו נדרש. עצם ההצעה יוצר פיתוי לחוכרים, ובעקבותיו - תהליך לא רצוי מבחינה תכנונית.
בג"ץ מתייחס לחישוב הפיצוי וקובע, כי קביעת פיצויים המתבססים על ערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד, איננה מניחה את הדעת. חישוב זה מנוגד לחוזה החכירה, וההטבה באחוזים יוצרת אי בהירות ואי ודאות ביחס לשיעור הפיצויים הריאליים, שכן דיבור באחוזים איננו נותן תמונה של סכום האחוזים הכולל שיינתן על-ידי המדינה.
בג"ץ אומר עוד, כי קביעת שווי הפיצויים באחוזים משווי הקרקע על-פי ייעודה החדש, מצביע על אי צדק בין חוכרי קרקעות חקלאיות באיזורים שונים של הארץ.
בעניין זה מציין בג"ץ, כי התרומה של יישובים בצפון הארץ למדינה איננה פחותה מזו של אנשי יישוב במרכז הארץ. למרות זאת, קיים שוני רב בין השניים, והתוצאה של קבלת סכומי פיצויים כה שונים למי ששווי זכויותיהם בקרקע דומה - היא חמורה ויוצרת הרגשה קשה של הפליה.
עוד אומר בג"ץ, כי במהלך הדיונים התברר, שבקביעת גובה הפיצוי, נלקחה בחשבון עובדת מצבם הכספי הקשה של האגודות החקלאיות, קיבוצים ומושבים. שיקול כזה, קובע השופט תאודור אור, איננו שיקול ראוי ורלוונטי להחלטה של מועצת מקרקעי ישראל, אשר באה לקבוע את שיעור הפיצוי לחקלאים.
ניצול ההזדמנות להיטיב עם המגזר החקלאי על רקע מצבם הכלכלי והכספי הקשה, ללא קשר לפיצויים הראויים - כמוהו כשימוש בשיקול זר, החורג ממסגרת הסמכות שהוקנתה למועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות החקלאית, קובע בג"ץ.
תמיכה במגזר החקלאי, אומר בג"ץ, יכולה להיעשות בצורה אחרת - על-ידי הקטנת שיעורם של החובות או פריסת תשלום החובות. אך הסמכות לתת סיוע לחקלאים בשל קשייהם הכלכליים לא הוקנתה למועצת מקרקעי ישראל.
עוד מציין בג"ץ, כי גודל הפער בין הפיצוי הניתן לחקלאים על-פי ההחלטה לבין הפיצוי המגיע להם על-פי החוזה, מצביע על האי-סבירות שבהחלטה 727.
הכדור עובר לכנסת
למרות קבלת העתירות מציין בג"ץ, כי החלטות מועצת מינהל מקרקעי ישראל התקבלו בסמכות, אך ראוי שהכנסת תתווה בחקיקה את עקרונות המדיניות הקרקעית, ולא תותיר סמכות כה רחבה למועצת מינהל מקרקעי ישראל שהוא גוף מינהלי.
אור אומר, כי ראוי שהסדרים ראשוניים ייקבעו על-ידי המחוקק. כך גם יימנעו טענות, לפיהן גוף ביצועי מחליט החלטות מוטעות הפוגעות בעקרון השוויון, אם בשל הרכבו ואם בשל היותו נתון ללחצים או השפעות של גופים אינטרסנטיים, אשר אינם ממין העניין.
בג"ץ משבח את דו"ח ועדת מילגרום ואומר, כי זוהי הוועדה הציבורית האחרונה שדנה בנושא, והמלצותיה תרמו לשינוי בעמדת המדינה ולקביעת עמדתה כיום, אשר תמכה בקבלת העתירות. עם זאת, בג"ץ מדגיש, כי איננו קורא לאימוץ המלצות הדו"ח.
לאור ביטול ההחלטות אומר בג"ץ, כי עתה יש לקבל החלטות חדשות, ועל מועצת מקרקעי ישראל לקבוע הוראות מעבר, שיקבעו אלו עיסקאות יוכלו לצאת את הפועל ואלו מהן בטלות. על הוראות אלה להיקבע בהקדם, ועד אז יעמדו בתוקפן ההוראות כפי שנקבעו בצו הביניים מנובמבר 2001, אשר אימצו את דו"ח ועדת מילגרום.
הפשרת הקרקעות החקלאיות - רקע והרחבות:
כרונולוגיה של הפשרת קרקע: ההחלטות, העתירות, הדיונים בממשלה ובכנסת, הויכוח הציבוריקיבוצים ומושבים - נתונים עיקריים הוועדה לשמירת קרקע חקלאית : דו"ח מבקר המדינה 51ב' הצעת חוק עיגון ורישום זכויות בקרקע של חקלאים ושל תושבי ערי פיתוח ושכונות שיקום, התשס"א-2000ועדת מילגרום, עיקרי ההמלצות דו"ח ועדת רונן, הפרק החקלאי החלטת בג"ץ: צו ביניים להקפאת החלטות 717,727 ו-737, תוך אימוץ הוראות המעבר של דו"ח מילגרום רקע: מקק"ל למינהל
לפני קום המדינה היו בבעלות היישוב היהודי בארץ 7% בלבד מכלל 20.5 מיליון הדונם המהווים את שטחה של ארץ ישראל בתחומי הקו הירוק. כיום המדינה היא הבעלים של 93% משטח, 3.5% מהקרקע מצויה בבעלות פרטית יהודית, ו-3.5% מהקרקע מצויים בבעלות פרטית של ערבים.
בשנות ה-50 השליטה בקרקעות היתה בידי שלושה גופים, המדינה (71%), רשות הפיתוח שניהלה את קרקעות הפליטים הפלשתינים (16%) והקרן הקיימת (17%).
ב-1961 הוקם מינהל מקרקעי ישראל, בידי המדינה, רשות הפיתוח וקק"ל. מדיניותו נקבעת על-ידי מועצת מקרקעי ישראל, בה 24 חברים, מחציתם נציגי הקרן הקיימת לישראל. החלטות המועצה מתפרסמות כתקנות, והן נהנות ממעמד סטטוטורי מתוקף חוק יסוד מקרקעי ישראל. בראש מועצת מקרקעי ישראל עומד שר התשתיות.
על פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל, קרקעות המדינה נמסרות בחכירה בלבד. הסעיף הראשון בהסכם החכירה קובע, שעם שינוי הייעוד חוזרת הקרקע למדינה, כאשר למחזיקים בה מגיע פיצוי חקלאי בלבד.
בראשית 1990, בעקבות גל העלייה מברית המועצות, הליברליזציה ההדרגתית במשק הישראלי, והלחצים הגוברים לפרבור ולמגורים במרחב הכפרי, התקבלו במועצת מקרקעי ישראל מספר החלטות לשינוי ייעוד הקרקע מחקלאות למגורים.
החלטה 533 התקבלה ב-1992 על ידי מועצת מקרקעי ישראל בראשות שר התשתיות דאז, אריאל שרון, וקבעה לראשונה פיצוי לחקלאים על פי ערכה החדש של הקרקע. ההחלטה גם איפשרה התקשרויות בין יזמים לבין החוכרים להקמת פרויקטים של נדל"ן. שיעור התשלום לחקלאים עמד על 51% משווי הקרקע לפי ייעודה החדש.
החלטה 666 התקבלה ב-1994 והחליפה את החלטה 533. הבחינה לראשונה בין סוגים שונים של מחזיקים בקרקע חקלאית, וקבעה שהפיצוי יהיה 27% עד 29% משווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד.
החלטה 727 התקבלה ביולי 1995 וביטלה את החלטה 666, בטענה שההחלטות מתקבלות במועצת מקרקעי ישראל על ידי אנשים בעלי ניגוד עניינים. לפיה, במרכז מגיע פיצוי של 27% בעת שינוי הייעוד, באיזור עדיפות א' 28% ובאיזור עדיפות ב' 29%.
החלטה 717 התקבלה ביוני 1995. מאפשרת למושבים ולקיבוצים להקים פרויקטים תעסוקתיים. במרכז על פי תשלום של 51% למינהל, עבור שטח של עד 250 דונם, ובאיזורי עדיפות א' ו-ב' תשלום של 26%.
החלטה 737 התקבלה בינואר 1996. מאפשרת הרחבות מושבים וקיבוצים באמצעות הקצאת קרקע בתשלום של 66% מהערכת השמאי במרכז, 36% באיזור עדיפות ב' ו-22% באיזור עדיפות א'. בפברואר 1999 הקשיח היועמ"ש את הקריטריונים במטרה למנוע ספסרות בקרקע.
ועדת רונן הוקמה על ידי ממשלת שרון בעקבות העתירות לבג"ץ. הוועדה, שהגישה המלצות באפריל 1997, הפחיתה את הפיצוי בעת שינוי הייעוד ל-20% במרכז הארץ, 30% באיזור עדיפות א' ו-40% באיזור עדיפות ב'. החקלאים דחו את המלצות הוועדה, אך כיום מוכנים לאמץ אותן בשתי ידיים.
בג"ץ הקשת המזרחית הוגש בספטמבר 1997 נגד החלטות המינהל הנוגעות לפיצוי החקלאים בעת שינוי הייעוד. לטענת הקשת, החלטות מועצת מקרקעי ישראל מפלות לטובה את המחזיקים בקרקע החקלאית, ומקנות להם זכות על הקרקע המנוגדת לחוק מקרקעי ישראל. זכות זו נוגדת את ידה הקפוצה של המדינה כלפי מגזרים אחרים.
ועדת מילגרום הוקמה על ידי ממשלת ברק, כדי לגבש את תשובת המדינה לבג"ץ. הוועדה המליצה להפחית את הפיצוי במרכז הארץ ל-10% בלבד. המלצות הוועדה נדחו על ידי החקלאים.
במאי 2000 מפרסם מבקר המדינה דו"ח, ובו ביקורת חריפה נגד הספסרות שנוהג הסקטור החקלאי בקרקע על פי החלטת המינהל 737.
הצעת חוק עיגון זכויות חקלאים הוגשה בנובמבר 1999 על ידי ח"כ דאז שלום שמחון, וכיום שר החקלאות, וח"כ ישראל כץ. החוק דורש להעביר את הקרקע החקלאית לחקלאים מתוקף זכותם ההיסטורית עליה. הקרן הקיימת מתנגדת להצעת החוק, בטענה שהיא מנוגדת להסכם שבין הצדדים.
לאחר שנואש מלקבל את תשובת המדינה לבג"ץ הקשת המזרחית, מחליט בג"ץ בסוף 2001 להקפיא את כל העסקאות בקרקע חקלאית. בפברואר 2002 מודיע לבג"ץ היועץ המשפטי לממשלה, אליקים רובינשטיין, שיש לבטל את כל ההחלטות הנוגעות בשינוי הייעוד בשל חוסר סבירות קיצונית. בג"ץ התחייב למסור את החלטתו בנושא בתוך זמן קצר.
שרון מבקש משמחון ומשר המשפטים, מאיר שטרית לגבש עמדה שתוגש לממשלה. שמחון מנסח הצעה הדומה לזו של ועדת רונן. שטרית מתנגד להצעה, ולכן לא ברור האם תועלה לדיון בשבוע הבא (א').
על פי הערכות, מאז ראשית שנות ה-90 בוצעו 206 עסקאות על פי החלטה 717, בהיקף מצטבר של 7,359 דונם. שווי העסקאות כ-320 מיליון שקל. מנתוני משרד החקלאות עולה עוד, שאושרו בקשות להרחבת 518 יישובים, ובהם 57,521 מגרשים. בפועל שווקו 10,000 מגרשים בלבד.
כתבות
ני"ע
