ה"יש" וה"אין"
הציפיות שתלו בהחלטת בג"ץ מהיום נשתקפו מזהותם של המצפים. יש שמיקדו את מבטם
במשמעויות הכלכליות שתנבענה מהחלטת בית המשפט, אחרים גילו עניין במשמעויות
החברתיות. יש מי שהרחיקו לכת בציפייה לפס"ד שיחסל אחת ולתמיד את השד העדתי,
לא מעט כאותם סייסים הנחפזים לסגור את האורוות, אלא שהם עושים כן לאחר שהסוסים
ברחו.
אין להקל ראש בחשיבותו המעשית, הכלכלית והחברתית של פסק הדין. "המיגזר החקלאי,
אליו מתייחסות שלוש ההחלטות העומדות על הפרק, תופס חלק משמעותי בפעילות מינהל
מקרקעי ישראל. מתוך כ-20.3 מיליון דונם המהווים את שטח המדינה, כ-3.7 מיליון
ראויים לעיבוד חקלאי", נכתב בפסק הדין.
"בישראל חיים יותר מ-650,000 איש בישובים חקלאיים, שהם אגודות שיתופיות, ובישובים
קהילתיים. חקלאי ישראל מעבדים כ-4.7 מיליון דונם, שמהווים כחמישית משטח המדינה.
מתוך אלה כ-2.8 מיליון דונם מוחכרים במסגרת נחלות חקלאיות".
פסק הדין נכתב ע"י שופט בית המשפט העליון, תיאודור אור, בהסכמת יתר חבריו להרכב,
הנשיא ברק והשופטים מצא, שטרסברג-כהן, דורנר, ביניש ופרוקצ'יה.
כדרכו בקודש, כתב השופט אור פס"ד רגוע, מקצועני-עד-יובש, אך ממוקד. חשיבותו
בנושאים הנעדרים הימנו אינה פחותה מחשיבותו המגולמת במה ש"יש" בו (כל שכן,
לאור הציפיות שתלו בו). פסק הדין ימשיך, ללא ספק, לזון את טענותיהם של מי שטמנו
את ידיהם בצלחתו של בג"ץ.
ליבתו נטועה בעקרונות-יסוד משפטיים איתנים, שיוויון ואיסור הפלייה וכללי מינהל
תקינים. בד בבד, הוא מציב בקידמת הבמה עקרון חשוב, שאמנם נדון בעבר, הגם שלא
בשמו המפורש, הוא עקרון "הצדק החלוקתי". עוד נשוב אליו בהמשך.
ההחלטות
שלוש החלטות של המינהל עמדו במרכזה של העתירה, שלושתן חבוקות זו בזו.
שלושתן עוסקות בשינוי הייעוד של קרקעות המדינה, קרקעות חקלאיות, שהוחכרו בימי
עבר לישובים חקלאיים (ואין זה סוד, שמרביתם של שוכני המושבים החקלאיים נמנים
עם העולים מארצות המזרח):
החלטה 717, מיום 20.6.95. ההחלטה הסדירה את התנאים להחכרת קרקע לישובים חקלאיים
(לקיבוצים, למושבים שיתופיים, למושבי עובדים ולכפרים שיתופיים), לצורכי הקמת
מפעלים.
החלטה 727, מיום 3.7.95. מטרתה של זו היתה ליצור מלאי גדול של קרקעות זמינות
לבנייה למגורים, באמצעות הפשרת קרקעות חקלאיות. הדרך שנבחרה היתה ליתן תמריץ
בדמות טובות הנאה כלכליות לחוכרים- החקלאים, כדי שיסכימו להשיב למדינה את הקרקעות
שייעודן שונה. ההחלטה איפשרה לחוכרים החקלאים לחכור חלק מהקרקע על פי השימוש
החדש לאחר שינוי הייעוד.
החלטה 737, מיום 17.12.95. החלטה זו עסקה בהרחבות למגורים בישובים חקלאיים,
כאשר אלו נעשות ביוזמת האגודות השיתופיות.
העותרים הרבים העלו שפע של טיעונים כנגד שלוש ההחלטות הנ"ל. חלקם, טיעונים
של צדק חלוקתי (העדפת יתר של המיגזרים החקלאיים), ואי שמירה על אינטרסים חברתיים,
כגון שמירה על משאבי הקרקע הלאומיים ועל שטחים פתוחים. חלק אחר של הטענות נסב
על פגמים במימוש ההחלטות, מבלי לבקש את בטלותן המוחלטת.
כידוע, שופטי בג"ץ החליטו פה-אחד ששלוש ההחלטות בטלות. החלטת השופטים נשענת,
במידה רבה, על מסקנותיה של ועדת מילגרום (שהוקמה ע"י הממשלה), לפיהן שלוש ההחלטות
כשלו באיזון ראוי בין האינטרסים השונים. הוועדה המליצה להפחית משמעותית מההטבות
שתינתנה לחוכרים.
משכך, החליטה המדינה בעצמה כי שלוש ההחלטות אינן סבירות. עמדת היועץ המשפטי
לממשלה היתה, שההחלטות אינן סבירות ואין לפעול על פיהן. משאלו היו פני הדברים,
פשיטא שנסללה הדרך לקבלת העתירות ולביטול שלוש ההחלטות.
חקיקה עצלה
פרקים נכבדים הוקדשו בפסק הדין לסקירת המצב הנורמטיבי הקשור בניהול
קרקעות המדינה. אלו מנוהלות מכוחן של שלושה חוקים - חוק יסוד: מקרקעי ישראל,
חוק מקרקעי ישראל וחוק מינהל מקרקעי ישראל.
מינהל מקרקעי ישראל, כמנגנון מינהלי הכפוף לממשלה, הופקד על ניהול קרקעות המדינה.
חוק מיהל מקרקעי ישראל הינו חוק חסר. "אין בחוק כל הוראות לעניין הסדרים ראשוניים.
החוק בעניין זה מהווה 'חקיקה עצלנית'", כתב השופט אור.
"המסגרת הנורמטיבית שנקבעה בו היא דלה וחסרה. פרט לעיקרון בדבר איסור על העברת
הבעלות במקרקעין המוגדרים בחוק 'מקרקעי ישראל' והחריגים לאיסור זה, אין החקיקה
קובעת דבר לגבי הדרך שיש לנהוג במקרקעין. החוק אינו מתייחס לא ליעדים שצריכים
להיות למינהל, לא לסדרי עדיפויות, לא לכללים ועקרונות שצריכים להנחות את המינהל
בניהול מקרקעי ישראל".
יחד עם זאת, למרות הסמכות הרחבה המוענקת בחוק למועצת מקרקעי ישראל, מיאן בית
המשפט לפסול את ההחלטות מהטעם שגוף זה כביכול לא היה מוסמך לקבלן, בהיותן כוללות
הסדרים ראשוניים.
יתירה מזו, בית המשפט ציין, כי למועצת מקרקעי ישראל מוקנית הסמכות לקבל החלטות
חדשות תחת ההחלטות שבוטלו, וכי אין הכרח שהכנסת דווקא היא זו שתגבש את ההסדרים
הראשוניים הנחוצים, תחת אלו שבוטלו. אמנם רצוי שהמלאכה תופקד בידי הכנסת, אך
לא הכרחי לעשות כן.
יש מי שיטענו, שאפשר שקביעה זו אינה מנותקת מהידיעה אודות פרקי הזמן הארוכים
הנדרשים בדרך כלל למערכת הפוליטית לגבש הסדרים דומים. אולי מועצת מקרקעי ישראל
תהא זריזה יותר.
לאור ההשלכות הכלכליות מרחיקות-הלכת של ביטול שלוש החלטות המינהל, בתקופת הביניים,
עד לגיבושם של הסדרים קבועים וסופיים, נחוץ לגבש הוראות מעבר. במסגרתן, המליץ
בית המשפט, כי מועצת מקרקעי ישראל תבחן אלו עיסקאות, מתוך אלו שטרם הושלמו,
יומשך במימושן ואלו לא. עד לגיבושן של הוראות המעבר, הורה בית המשפט להחיל
את הוראות המעבר השיפוטיות שנקבעו בעבר, במסגרת צו ביניים שניתן בעתירה.
צדק חלוקתי
בקידמת במת הנימוקים, כבר ציינו, ניצב הנימוק של "צדק חלוקתי".
יש לבטח מי שיטענו, שכאן צעד בית המשפט צעד משמעותי בכיוון כניסת מערכת המשפט
לשדה נימוקים שאינו בעל אופי משפטי טהור.
"טענות להפלייה קיימות בין מגזרים שונים בציבור, כמו בין יחידים וקבוצות באותו
מיגזר", נכתב בפסק הדין. "השאלה המתעוררת לא אחת היא, אם מדובר בהפלייה או
בהבחנה מותרת. חייבת להיות רגישות לנושא זה ולמשקל שיש לתת לכל טיעון, על פיו
יש להיטיב עם מיגזר זה או אחר על רקע הבחנה מותרת הקשורה לזכויותיו או לצרכיו
המיוחדים".
על כפות המאזניים ניצבו טענותיהם של העותרים, על הפלייה לטובה של המיגזרים
החקלאיים, מזה, ושל האחרונים, שביקשו ליתן ביטוי לתרומתה של ההתיישבות החקלאית
לארץ ולמדינה, מזה.
השופט אור ציין בפסק דינו, כי עקרונות של "צדק חלוקתי" שימשו בסוגיות משפטיות
שונות בעבר, למרות שבעבר לא נעשה בפסיקה שימוש מפורש במינוח זה. כך, בסוגיות
של פיצוי בגין פגיעה תכנונית במקרקעין (סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה), בסוגיות
של קביעת היטל השבחה, ואפילו בסוגיות משפטיות הקשורות בקביעת המשטר הרכושי
שבין בני זוג.
"דברים אלה מלמדים, כי הערך של צדק חלוקתי הינו ערך כבד משקל, אשר כל רשות
מינהלית חייבת לתת לו משקל ראוי בכל החלטה שלה בדבר חלוקת משאבים ציבוריים",
נקבע בפסק הדין.
פסק הדין אינו מותיר כל ספק באשר להשקפתו אודות התפקיד המיועד לבית המשפט בפיקוח
על חלוקתם השיוויונית וההוגנת של המשאבים הציבוריים. "בהקשר זה יצויין, כי
למשפט תפקיד חשוב בכל הנוגע לפיקוח על החלטות שעניינן חלוקת עושר בחברה, וכי
תפקיד זה הוא לפתח מערכת נורמטיבית המבטיחה כי החלטות בעלות השלכות חלוקתיות
יהיו תוצאה של הליך צודק ופתוח, במיוחד לנוכח הסכנה שהחלוקה תיטיב רק עם קבוצות
לחץ מאורגנות".
אמירות אחרונות אלה, הגם שהן יונקות ממעיינות משפטיים קיימים ומוכרים, מנסחות
"ראש פרק" משפטי חדש, שאין ספק כי בעתיד יעמוד לנגד עיניהם של החפצים ביתר
מעורבות של בית המשפט בנושאים בעלי אופי חברתי וסוציאלי.
מנגד, בחן בית המשפט את השיקול ששימש בין יתר השיקולים לקבלת שלוש ההחלטות
שבוטלו, והוא המצוקה הכספית שבה שרויה ההתיישבות החלקאית בישראל.
שיקול זה, כך נקבע, איננו שיקול שעל מועצת מקרקעי ישראל לשקול במסגרת הפעלת
סמכותה. "על מועצת מקרקעי ישראל לא הוטל למצוא פתרונות למצוקת ההתיישבות החקלאית
השיתופית, ופעולה שלה במישור זה חורגת מהסמכות שהוקנתה לה בחוק".
אין בכך כדי לומר שהמיגזר החקלאי איננו ראוי לקבל סיוע. עם שאלה זו צריכים
הממשלה והכנסת להתמודד, כפי שנעשה במסגרת חוק ההסדרים במיגזר החקלאי המשפחתי.
(בג"צ 3939/99, 4690, 244/00, 1308, 4269, 8350)
כתבות
ני"ע
