על צדק חלוקתי והאיזון הראוי

צדק חלוקתי: לאחר פסיקת בג"ץ, שקבע כי החלטות מינהל מקרקעי ישראל אינן עולות בקנה אחד עם החובה לצדק חלוקתי כאשר מדובר בנכסי כלל הציבור, החלו מספר גורמים "לתפור כיסים", מתוך כוונה לזכות בהכנסות משינוי ייעודה של קרקע חקלאית עבור מטרות שונות. יש המתארים מאמצים של העותרים והמשיבים בפני בג"ץ לחלק את "העוגה" ביניהם, ולהציג זאת כפשרה ראויה המקיימת צדק חלוקתי. יכול שגם סיעה כזו או אחרת בכנסת תבקש להיות שותפה במלאכת החלוקה.

אלו הם ניסיונות לחלוקה סקטוריאלית של משאב השייך לכלל הציבור. עם כל החשיבות של עיירות הפיתוח, מדוע יגרע חלקם של שכונות מצוקה במרכז הארץ, עולים חדשים, קשישים מוגבלים, חולים כרוניים ועוד ועוד? הרי גם לכל אלו חלק במשאב הציבורי.

הדרך האחת והיחידה שמקיימת את עקרון הצדק החלוקתי הינה באמצעות תקציב המדינה. התקציב כולל את כלל המקורות שעומדים לרשות הממשלה (מיסים, תמלוגים וגם הכנסות מהחכרת קרקעות שייעודן שונה), והתקציב מחלק מקורות אלו לצרכים רבים ומגוונים, על-פי סדרי העדיפויות שקובעת הממשלה באישור הכנסת.

זהו גם המצב כיום. ההכנסות מהחכרת קרקע, בניכוי הפיצוי לחוכרים החקלאיים, מהוות חלק מתקציב המדינה. ככל שהפיצוי לחוכרי הקרקע החקלאית במרכז הארץ יהיה נמוך יותר, כך יגדלו המקורות שיעמדו לרשות כלל הציבור באמצעות תקציב המדינה, תוך מילוי חובת הצדק החלוקתי.

האיזון הראוי: הצוות הבינמשרדי לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית שעמדתי בראשו, בחן נושא מורכב זה מארבעה היבטים: שוק הדיור, שמירה על שטחים פתוחים והשגת יעדי התכנון, ההיבט החברתי (צדק חלוקתי) ונקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית.

המלצות הצוות נתנו ביטוי לארבעת ההיבטים הללו, תוך חתירה לאיזון ראוי בין ההיבטים השונים. במסגרת זאת המלצנו לחזק ולבסס את זכויות החקלאים בחלקת המגורים, וכן לחזק את אחיזתם של החקלאים בקרקע לצורך עיבוד חקלאי. המלצות אלו נוגעות לכ-700 יישובים חקלאיים, הן מהוות שיפור של ממש לעומת המצב הקיים, והן נראו לנו מוצדקות עד מאוד.

מנגד, מצאנו לנכון להמליץ על צמצום משמעותי של התמורה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית במרכז הארץ, וזאת הן בשל חוסר הסבירות מנקודת ראות הצדק החלוקתי, והן בשל היבטים תכנוניים, אך לקחנו בחשבון את שיקולי שוק הדיור בקביעת גובה התמורה המוקטנת. צמצום זה יכול להיות רלוונטי במרוצת השנים לכל היותר לגבי 70 יישובים חקלאיים, המהווים כ-10% מכלל היישובים החקלאיים. חלק בלתי מבוטל מתושבי יישובים אלו אינו עוסק בחקלאות, ויש גם כאלה שלא עסקו אף פעם בחקלאות.

בראייה כוללת, המלצות הצוות היו שקולות, מאוזנות, ויכלו לשפר את מצבם של רוב רובם של היישובים החקלאיים, תוך כדי תיקון הכרחי של עיוותים שעליהם הצביע גם בג"ץ בפסיקתו האחרונה.

בפסיקתו שלח בג"ץ רמזים, כי גם התמורה המוקטנת בגין שינוי ייעודה של קרקע חקלאית במרכז הארץ, עליה המלצנו, יכולה להיחשב כגבוהה מדי. בג"ץ אף פסק, כי קביעת הפיצויים בדרך של אחוז מסוים משווי הקרקע לאחר שינוי ייעודה, אינה מניחה את הדעת.

ניתן ללא ספק למצוא פגמים בשיטה הקושרת בין הפיצוי לבין שווי הקרקע לאחר שינוי ייעודה, גם אם מדובר בשיעור מופחת באופן משמעותי. אולם, אם התמורה המוגדלת נועדה להוות תמריץ לביצוע שינוי ייעוד במקרים שהדבר הכרחי מנקודת ראות שוק הדיור, כי אז שיטה זאת הינה היעילה ביותר מכל שיטות התמריץ האחרות שבחנו.

הכותב היה ראש אגף תקציבים באוצר ועמד בראש ועדת מילגרום.