לפני שבוע קיים "גלובס" יום עיון בנושא הקרקעות בעקבות פסיקת בג"ץ. על-פי המדווח,
התנהל הדיון לאורך קווים פוליטיים מחד, ואינטרסנטים מאידך. אינני מתכוון לחזור
ולעסוק כאן בנושאים הללו, אלא לנתח את הדברים מנקודת ראות עקרונית וביצועית,
כפי שהם נראים לי עתה ככלכלן.
הדבר הראשון שיש לקבוע הוא, שעמדתו של יו"ר לשכת שמאי המקרקעין עדי צביקל,
כפי שהובעה במאמרו במוסף זה (2 בספטמבר), משוללת כל בסיס. צביקל רואה בפסה"ד
התערבות הרסנית במנגנון השוק ופגיעה בזכויות הקניין. מה שצביקל מתעלם ממנו
הוא, שעל זכויות קניין בקרקעות מוטלות מגבלות חמורות למדי בכל מדינה מתוקנת
בעולם. דווקא במדינות הפחות מתוקנות אין מגבלות כאלה, ומי שרוצה השוואה מאלפת
יבקר בהונג-קונג, ואח"כ במקאו - אין לי ספק היכן כל אדם תרבותי היה בוחר לחיות
מבין שני המקומות הללו, שהראשון שבהם היה מושבה בריטית, והשני מושבה פורטוגזית.
המגבלות הללו באות לידי ביטוי בעיקר בכללי אזור (zoning), הקובעות אילו שימושים
מותר לעשות בחלקת קרקע נתונה ואילו שימושים אסור לעשות בה.
הסיבה לכך ברורה: לשימושי קרקע יש החצנות (השפעות חיצוניות) רציניות, ואחד
התפקידים המרכזיים של כל שלטון מסודר הוא לטפל בהחצנות כאלה. קל לראות זאת
מדוגמא פשוטה בתכלית, ועם זאת בעלת עוצמת שכנוע רבה. אילו זכות הקניין של פרט
בקרקע שבבעלותו היתה בלתי מוגבלת, הוא יכול היה להחליט להשתמש בקרקע כמצבור
חומרי פסולת רעילים, גם אם החלקה היתה צמודה לכיכר רבין בתל-אביב. גם צביקל
יסכים, כי חברה מתוקנת אינה יכולה להרשות לעצמה מצב כזה, והמשמעות היא הגבלת
זכות הקניין. כלומר, על עקרון ההגבלה אין ויכוח, ונותרה רק שאלת המידה.
לפיכך, אין מקום לפסול את פסה"ד בשל התערבותו במנגנון השוק, ויש לדון בו על-פי
מה שיש בו ומה שאין בו. מה שיש בו הוא קביעה מנומקת היטב, ששלוש החלטות מינהל
מקרקעי ישראל (717, 727 ו-737) אינן עומדות באמות מידה בסיסיות, הן מנקודת
ראות של סדרי שלטון תקינים והן מנקודת ראות של "צדק חלוקתי". מה שאין בו הוא
הנחיה ברורה כיצד יש לנהוג במקום זה.
אינני יודע אם ביהמ"ש היה "מתחמק" מהתמודדות עם מכלול השאלות העקרוניות אילו
היה מדובר בקרקע פרטית. בפועל, התייחסו העתירות אל מקרקעין בבעלות המדינה,
וזה הקל מאד על ביהמ"ש.
בהיות המושבים והקיבוצים חוכרים של קרקעות המצויות בבעלות המדינה (דהיינו,
הן בעצם נכס של כלל אזרחי המדינה), התייחסו השופטים לשלושה מרכיבים עקרוניים.
הראשון הוא החוזה, שעל-פיו, בעת שחרור הקרקע, זכאים החוכרים לפיצוי על-פי השקעותיהם
בה, כאשר ברור שמדובר בהשקעות חקלאיות. שנית, נקבע כי הסדרים מרחיקי לכת מהסוג
המאפיין את שלוש ההחלטות, יש לקבל בחקיקה ולא בהליך אדמיניסטרטיבי של מי שהוטל
עליו לבצע את מדיניותה הקרקעית של הממשלה. שלישית, נקבע כי בשל היות הקרקעות
רכוש הצבור, יש לעמוד על רמה מסוימת של שוויוניות כאשר מדובר בחלוקת השווי
הנכסי של הקרקעות הללו.
יש לשים לב לכך, שכל שלושת המרכיבים הללו של פסה"ד קשורים ישירות בעובדה, שמדובר
בקרקע לאומית שהוחכרה למשתמשים הנוכחיים בה.
המשיבים היו ערים, בחלקם, לשאלת הצדק החלוקתי. הדבר בא, למשל, לכלל ביטוי בטענת
התנועות הקיבוציות, כי ההתיישבות החקלאית עמדה בקשיים רבים לאורך זמן. כלומר,
יש כאן ניסיון לראות בהנאה מעליית ערך הקרקע עם הפשרתה תגמול על שירות ציבורי,
ולא זכייה מן ההפקר. גם לטענתו של ראש מטה הסדר הקיבוצים, דני צידון, כי התמורה
ממכירת הקרקע תשמש כמעט כולה לפירעון חובות הקיבוצים, יש אופי של הצדקת החלוקה
הלא-שוויונית. שהרי, כך עולה מן הדברים, הנהנים מעליית ערך הקרקע בעצם לא ייהנו
ממנה כלל, וכך יוצא שאין פה "גוזל" ו"נגזל".
ביהמ"ש קבע, בעצם, שאין ממש בטענות הללו. למשל: "נדגיש בהקשר זה (של שאלת סבירות
החלטה 727) שאם אחד השיקולים שביסוד ההחלטה היה הרצון להכיר בזכותם ההיסטורית
של היישובים החקלאיים, היה מקום להעריך את שיעור הפיצוי בצורה שווה להשקעה
ולמאמץ, ולא כפונקציה של שווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד, שווי אשר תלוי באיזור
הימצאה של הקרקע, אך אינו קשור לזכויות ההיסטוריות של החקלאים".
מה שבית המשפט לא עסק בו כלל, הוא השאלה מי זכאי ליהנות באופן עקרוני מעליית
ערך הנובעת משינוי ייעוד. אמנם, אפשר להסיק במשתמע, כי ביהמ"ש סובר, בצדק,
שההנאה הזו שייכת כולה לציבור. זאת ניתן להסיק אולי מן הפסקה הבאה: "אין בפנינו
די נתונים כדי לקבוע שכלי המדיניות של הפשרת קרקעות תוך מתן הטבות לצורך החשת
התהליך, אינו נדרש".
כלומר, ביהמ"ש הביא בחשבון את האפשרות של שימוש בתמריצים כספיים המוענקים לפרטים
כדי להחיש תהליכים שהם לתועלת הציבור. עולה מכך, אולי, שביהמ"ש סבור, כי אין
לפרט זכות לקבל הטבות כאלה. ואם לכך התכוון ביהמ"ש, הרי צדק. שכן קביעת ייעוד
השימוש בקרקע היא ציבורית, ואין עליית ערך הקרקע כתוצאה משינוי ייעוד מהווה
תמורה לתרומה כלכלית כלשהי.
מכאן גם עולה, שאין לקבוע כללי פיצוי אחידים למי שמחזירים את הקרקע למינהל
לצורך הפשרה. יש מקום להשתמש בתמריצים כספיים כדי להחיש שחרור קרקעות במקומות
שבהם הפשרתם תביא את התועלת המרבית. המשמעות היא, שחברי קיבוץ גליל-ים אכן
יצאו יותר נשכרים מהפשרת הקרקע עליה הם יושבים, מאשר חברי קיבוץ כלשהו בגליל.
צדק מוחלט אולי אין פה, אבל יעילות כלכלית יש. וזו, בסופו של דבר, קובעת את
רמת חיי כולנו.
לתשומת לבכם: מערכת גלובס חותרת לשיח מגוון, ענייני ומכבד בהתאם ל
קוד האתי
המופיע
בדו"ח האמון
לפיו אנו פועלים. ביטויי אלימות, גזענות, הסתה או כל שיח בלתי הולם אחר מסוננים בצורה
אוטומטית ולא יפורסמו באתר.
כתבות
ני"ע
