יותר סמכויות לוועדה המקומית

על מנת לעמוד על חשיבותו של פסק הדין ראוי לסקור את הרקע לתיקון ואת ההליכים שקדמו לעתירות בבית המשפט העליון.

החוק המסדיר את התכנון והבנייה בישראל הינו חוק התכנון והבנייה תשכ"ה, 1965. חוק זה החליף את הפקודה המנדטורית ששלטה בדיני התכנון עד חקיקתו, הלא היא פקודת בניין ערים 1936. הפקודה המנדטורית היתה מבוססת על הפקודה המנדטורית בהודו, ושתיהן אופיינו במגמה להעניק את סמכויות התכנון לשלטון המרכזי הבריטי, ולהותיר לשלטון המקומי את הסמכות לעסוק בהיתרי בנייה בלבד (ולא בתוכניות בניין ערים).

גם חוק התכנון והבנייה הלך בעקבות הפקודה, ולא שינה, באופן עקרוני, את חלוקת הסמכויות שבין הוועדות המחוזיות, שהרכבן נשלט ע"י "הממסד הממשלתי", לבין הוועדות המקומיות, שבד"כ הן מורכבות ממועצות הרשויות המקומיות. גם לפי חוק זה לא היו מוסמכות הוועדות המקומיות לאשר תוכניות בניין ערים, וכל שיכלו הוא להמליץ על אישור תוכנית לוועדה המחוזית.

אוזלת יד תכנונית זו זכתה לביקורת מטעם גורמי השלטון המקומי, שביקשו לאפשר להם סמכות להשפיע על מגמות התכנון ביישוביהם, בדרך של הכנה ושינוי תוכניות בניין ערים. ביקורת נוספת נמתחה על ריכוז הסמכויות בוועדה המחוזית בכך, שהוועדה המחוזית מוצאת עצמה עוסקת במירב זמנה בתוכניות של מה בכך, ולא מקדישה די זמן לעיסוק בתוכניות בעלות חשיבות עקרונית למחוז. עוד נטען, כי כיוון שכל התוכניות אמורות לעבור בוועדה המחוזית, הרי שנוצר שם צוואר בקבוק בלתי סביר.

לפני כשבע שנים החליט המחוקק להתערב, ובמסגרת תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה החליט לאפשר לוועדות המקומיות לאשר תוכניות בניין ערים (תוכניות מתאר מקומיות ותוכניות מפורטות), ובלבד שיעסקו אך ורק ברשימה סגורה של נושאים שנקבעה בתיקון.

עוד קבע המחוקק, כי על החלטות הוועדות המקומיות, לגבי אישור תוכנית שבסמכותן החדשה, ניתן יהיה לערור בפני ועדות הערר המחוזיות (שגם הן הוקמו במסגרת תיקון 43), ואח"כ, בערעור ברשות יו"ר ועדת הערר, גם לוועדה המחוזית הרלוונטית. גם סמכותו של שר הפנים לדרוש כי תוכנית תועבר לאישורו, הוחלה גם על תוכניות אלו (כפי שהיה קודם לכן על תוכניות בסמכות הוועדה המחוזית).

מאז חקיקת תיקון 43 התגלעו מחלוקות בין הוועדות המקומיות, שביקשו לפרש את סמכויותיהן, כפי שפורטו בתיקון, באופן ליברלי ומרחיב, לבין משרד הפנים, שבחר בפירוש מצמצם (ויש אומרים בפירוש שמטרתו לרוקן מתוכן, ככל הניתן, את התיקון).

וכדרכו של עולם, הגיע הוויכוח אלי דלתו של בית המשפט העליון, ומעשים שהיו, כך היו:

המקרה הראשון עוסק ביישוב כפרי ושמו ארסוף, הממוקם על חוף הים בשרון ליד קיבוץ שפיים. על אותו יישוב חלה תוכנית הקובעת, כי על כל מגרש ניתן להקים בית מגורים אחד. הוועדה המקומית החליטה להתקין תוכנית, שעיקרה מתן אפשרות להקים בכל מגרש גדול, תחת בית מגורים אחד, שני בתי מגורים נפרדים (בשטח הבניין המקורי ובתוספת הקלה של 6% משטח החלקה).

מתנגדים טענו, כי התוכנית חורגת מסמכותה של הוועדה המקומית, אך טענה זו נדחתה ע"י ועדת הערר. שר הפנים החליט שלא לאשר את התוכנית בטענה, כי הוועדה המקומית אכן חרגה מסמכותה.

מקרה שני - הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעתיים אישרה תוכנית מתאר מקומית, לפיה יוגבה פרויקט מתוכנן במרכז העיר, כך שבמקום 16 קומות וגובה של 57 מטר, יהיה הפרויקט בן 23 קומות, וגובהו 71 מטר. גם כאן נטען בפני ועדת הערר, כי הוועדה המקומית אינה מוסמכת לאשר שינוי זה, וגם כאן נדחתה הטענה ע"י ועדת הערר. כמו במקרה ארסוף, גם במקרה זה סירב שר הפנים לאשר את התוכנית, בטענה שהיא חורגת מסמכותה של הוועדה המקומית.

בשני המקרים הוגשו עתירות לבית המשפט העליון (בעניין ארסוף בג"ץ 5145/00 ע"י עו"ד י. נשבן ובג"ץ 7907/00 ע"י עו"ד נ. וייל; בעניין גבעתיים בג"ץ 5627/00 ע"י עו"ד ג. דרנס). בבית המשפט העליון אוחד הדיון בעתירות, ונקבע דיון בפני הרכב מורחב, אשר נתן את פסקו ביום 6/2/03.

פסק הדין המרכזי ניתן ע"י השופט מישאל חשין, אשר קבע, כי התוכניות היו בסמכותן של הוועדות המקומיות, ולא היה מקום לסירובו של השר לאשרן, מחמת חוסר סמכות. השופט חשין סוקר את הרקע לחקיקת תיקון 43, תוך שהוא מותח ביקורת על הפרשנות המצמצמת שניסה משרד הפנים ליתן להוראות התיקון.

לגבי עניין ארסוף, קובע השופט חשין, כי התוכנית עומדת בד' אמותיה של הסמכת הוועדה המקומית לשנות תוכניות, שיש בהן "שינוי של הוראות לפי תוכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים". לדעת השופט חשין, פרשנות לפיה לא היתה הוועדה המקומית מוסמכת להחליט את שהחליטה במסגרת סעיף זה, תהווה "צימצום בלתי ראוי של 'מהפכת 43', ואנו נעמוד ונשאל בתמיהה ובעצב: אם זה הפירוש של חוק, מה הועילו חכמים בתקנתם?".

אשר לפרשת גבעתיים, השופט חשין דוחה את טענת המדינה, כי סמכות הוועדה המקומית מוגבלת להוסיף מספר קומות רק במניין שנקבע בתקנות התכנון והבנייה (סטייה ניכרת), אשר היה במועד הרלוונטי תוספת של 2 קומות (בינתיים שונו התקנות). לדעתו, במסגרת של בינוי או עיצוב אדריכליים, רשאית הוועדה המקומית להגדיל את מספר הקומות והגובה, ובלבד שלא יהיה שינוי באופיו הכללי של הסביבה, כפי שנקבע בתוכנית שאישרה הוועדה המחוזית. בנסיבות העניין החליט השופט חשין, כי יש להחזיר את התוכנית לשיקול דעתו של שר הפנים, על מנת שידון לגופה של התוכנית, מאחר שפסילתה על הסף היתה שגויה.

השופטים ת' אור, א' מצא, ד' דורנר וי' אנגלרד הסכימו לפסק דינו של השופט חשין.

השופטת איילה פרוקצ'יה, בדעת מיעוט, לא הסכימה עם פסק דינו של השופט מישאל חשין. לדעתה, עקב המבנה של ועדות התכנון המקומיות, יש ליתן פירוש מצמצם להוראות התיקון.

השופטת פרוקצ'יה מדגישה, כי להבדיל מהוועדות המחוזיות, שהינן בעלות אופי ממלכתי ומורכבות בחלקן העיקרי מנציגי ממשלה וגורמים מקצועיים, ששיקוליהם מרוחקים במידה ניכרת מאינטרסים מקומיים, הרי שרשויות התכנון המקומיות משקפות בעיקרן הרכב פוליטי של נבחרי הרשות, ומדרך הטבע, הן עשויות להיחשף למערכות אינטרסים ולחצים מקומיים, העלולים להקשות ואף להשפיע על המהלכים התכנוניים. לכן, כאמור, סבורה השופטת פרוקצ'יה, כי צדק שר הפנים בהעדיפו את הפירוש המצמצם ולא את הפירוש המרחיב, כפי שפסק השופט חשין.

השופטת פרוקצ'יה אף מצטטת פסק דין קודם של בית המשפט העליון (בג"ץ 235/76) ובו נאמר, כי "חברי המועצה הם עסקנים מקומיים, שלא תמיד שיקוליהם הם שיקולי תכנון נאותים. במצב הטוב ביותר, לא פעם נסחפים המה בלהט הרצון לקדם את הפיתוח המואץ של המקום ומוכנים לאשר כל הקלה וחריגה בניגוד לדעת מומחי תכנון ואיכות החיים והסביבה. לעיתים, אינם מסוגלים לעמוד כנגד לחצים ציבוריים ופרטיים מצדיים שונים ומאשרים דברים בניגוד לחוק; ובמצב הגרוע ביותר - זהו מקור לפרוטקציה, לנוהגים פסולים, ואף פתח לשחיתות".

המשנה לנשיא, השופט ש' לוין, סירב להיכנס למחלוקת בין גישת השופט חשין "מהפכה רבא", לבין גישת השופטת פרוקצ'יה - "מהפכה זוטא". לדעתו, טעה השופט חשין בעניין תוכנית ארסוף, ולא היה מקום לאפשר את תוספת המבנים בחזקת "תוכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים". לעניין זה, סבור השופט לוין, צדקה השופטת פרוקצ'יה. אשר לעניין "פרשת גבעתיים", כאן סבור היה השופט לוין, כי הצדק עם השופט חשין, והתוכנית אכן היתה בסמכות הוועדה המקומית.

מכל מקום, ההלכה היא, עפ"י פסק דינו של השופט חשין, אליו הצטרפו, כאמור, ארבעה שופטים, וכן השופט לוין לעניין גבעתיים.

ונוסיף אנו - פסק הדין משקף את הגישה, לפיה תיקון 43 אכן התכוון להתחיל מהפכה בהעברת סמכויות תכנון לוועדות המקומיות. משרד הפנים ניסה, כפי הנראה, לחסום מהפכה זו ע"י פרשנות מצרה, במגמה לעקר את רצונו של המחוקק. ניסה, ולפחות בשני מקרים אלו, שהגיעו לבית המשפט העליון, לא נסתייע בידו.

מכאן, ראוי שגם במחלוקות הקיימות לגבי סעיפי סמכות שלא נידונו בעתירות אלו, תיעשה במשרד הפנים חשיבה מחדש, במגמה לשנות את ההנחיות והפרשנות שניתנו עד עתה, ולהתאימן לרוח פסק הדין.

מנגד, ראוי שפסק דין זה לא יגרום לחברי ועדות מקומיות כי יגבה לבבם, אלא כי תרעד ידם, ויבינו, כי כגודל הסמכות גודל האחריות, וכי עליהם החובה להתעלות מעל שיקולים שלא ממין העניין, ולהוכיח, כי ועדות התכנון המקומיות ראויות לקרדיט שנתן להם המחוקק, ובהתאם לפירוש המרחיב של בית המשפט העליון.

משרד יגנס-טויסטר מתמחים בתכנון, בנייה ונדל"ן.