היתר הבנייה ורמת פירוט התוכנית

תוכנית מתאר ארצית, הקובעת את התכנון הכולל של המדינה וזאת מכוח סעיף 49 לחוק התכנון והבנייה. תוכנית מתאר מחוזית, שבאה למעשה לממש את תוכנית המתאר הארצית במחוז מסויים, וזאת מכוח סיעף 55 לחוק התכנון והבנייה. תוכנית מתאר מקומית, הבאה ליחד שטחים ויעודים מקומיים, וזאת מכוח סעיף 61 לחוק התכנון והבנייה. תוכנית מפורטת, הבאה לקבוע את הפירוט הנדרש לצורך קביעת שטחים סופיים ומדוייקים לקבל היתר בנייה, וזאת מכוח סעיף 69 לחוק התכנון והבניה.

כידוע, אסור לה, לאף תוכנית לסתור את התוכנית הנמצאת במדרג גבוה ממנה בהיררכיה שהוזכרה לעיל. רשות תכנונית מוציאה, בדרך כלל, היתר בנייה על סמך "תוכנית מפורטת", שהוכנה על סמך תוכנית מתאר מקומית. אך נשאלת השאלה, האם באופן עקרוני ניתן לתת היתר גם על בסיס תוכנית מתאר מקומית, ובלבד שהיא די מפורטת? כלומר, האם התנאי למתן היתר הינו קיום "תוכנית מפורטת", כפי שהגדרנו לעיל, או שמא די בכך, כי קיימת "תוכנית" שהיא די מפורטת בכדי שנוכל להבין ממנה את ההוראות המאפשרות הוצאת היתר בניה?

שאלה חשובה זו נידונה לאחרונה בבית המשפט העליון בפני הרכב של משנה לנשיא בדימוס ש. לוין והשופטים י. אנגלרד וא. פרוקצ'יה בענין ע.א 7654/00 ועדת ערר מחוזית - חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ ואח'.

בענין חב' הירדן, המשיבה קיבלה בשנת 1997 היתר להקמת בנין הכולל 9 דירות. תוך כדי הבנייה החברה ביקשה לקבל הקלות והוועדה המקומית דחתה את הבקשה. החברה הגישה ערר לוועדת ערר מחוז חיפה על הדחיה של הוועדה המקומית חיפה.

תוך כדי הדיון, ועדת ערר מחוז חיפה העלתה את הטענה, כי ההיתר שניתן לבנין אינו כדין, באשר הוא לא מבוסס על תוכנית מפורטת. החברה והוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה טענו, כי תוכנית מתאר מקומית שחלה על האזור אינה דורשת הכנת תוכנית מפורטת לאזור נשוא הדיון, וכי תוכנית המתאר עצמה מפורטת דיה וכי ההיתר כדין.

כמו-כן, הוועדה המקומית חיפה טענה, כי אושרה תוכנית אחרת שמבטלת את ההתניה הגורפת של הצורך בתוכנית מפורטת לצורך קבלת היתר. ועדת ערר מחוז חיפה טענה, כי התוכנית האחרונה אושרה שלא כדין, כי לא קיבלה את אישור שר הפנים כשאישור כזה היה צריך.

על קביעות אלו של ועדת ערר מחוז חיפה הוגשה עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי בחיפה.בית המשפט המחוזי קיבל את עמדת חב' הירדן וקבע, כי אכן אין צורך בתוכנית מפורטת, וכי אם שר הפנים לא דחה ולא אישר את התוכנית, אזי יש לראות בכך אישור התוכנית.

ועדת ערר מחוז חיפה הגישה ערעור על קביעות אלו של בית המשפט המחוזי בחיפה.

השופטת פרוקצ'יה, אשר נתנה את עיקר פסק הדין, קיבלה את הערעור של ועדת ערר מחוז חיפה והחליטה לדון בערעור חרף העובדה, כי בין לבין חב' ירדן הגישה תוכנית מפורטת ותוכנית זו אושרה ולמעשה הצורך בדיון התייתר.

ההחלטה לדון בעניין נבעה מחשיבות הנושא והשופטת פרוקצ'יה קבעה: "היתר הבנייה הוא האקט האחרון בהיררכיית התכנון המרחבי, המבקש להוציא מן הכח אל הפועל את התכנון המקומי. ההיתר הינו פועל יוצא הנגזר מן התכנון המקומי, ואינו יכול להוות תחליף לו ".

ובנוגע לשאלה, האם לצורך מתן היתר יש צורך דווקא בתוכנית מפורטת, השופטת, בנותנה תשובה שלילית, קובעת: "אין זה מן הנמנע, איפוא, כי תכנית מיתאר מקומית תמלא את מקומה של תכנית מפורטת אם וכאשר היא עונה על רמת הפירוט הנדרשת לגבי תכנון מפורט כאמור. מכאן, שהשאלה האם ניתן לתת היתרי בנייה על סמך תכנית מיתאר מקומית בלא שקימת תכנית מפורטת, תלויה במידת הפירוט הכלולה בה: מקום שהתכנית קובעת עקרונות כלליים בלבד היא לא תוכל להוות בסיס למתן היתרים; לעומת זאת, מקום שכלולות בה הוראות מפורטות ברמת פירוט מספקת, ניתן לתת היתר על פיה".

לקביעה זו של השופטת פרוקצ'יה חשיבות מיוחדת. כל העוסק בבנייה מכיר את רצון היזמים לקבל היתר בנייה מהר ככל האפשר, ובלי הליכי אישור תוכנית, היכולים להימשך זמן רב. המעיין בפסק הדין, יווכח לדעת, כי השופטת פרוקצ'יה, בעניין חב' הירדן, החילה את הכלל החשוב שקבעה דלעיל, בצמצום ולא בהרחבה. תוך ניתוח הנסיבות שהיו בפניה, השופטת פרוקצ'יה קבעה, כי תוכנית מתאר מקומית לא מפורטת דיה כדי להוות בסיס להיתר בנייה. כלשונה של השופטת פרוקצ'יה, על התוכנית "להתיישב עם התפיסה התכנונית הכללית העולה מדיני התכנון והבניה, המחייבת קיום תכנון מפורט ממנו ייגזר היתר לביצוע עבודות בשטח".