שינוי סיווג על פי חוקי ההקפאה: נא לפנות לשרים

חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ (להלן: "המשיבה"), מחזיקה ומפעילה בית אריזה למיון, קילוף ואחסנה של אגוזי אדמה באיזור חדרה. בין המשיבה לבין עיריית חדרה (להלן: "העירייה"), נתגלעה מחלוקת בשאלת סיווג הנכס בו מחזיקה המשיבה. בעוד שהמשיבה סבורה כי יש לסווג נכס זה כמבנה חקלאי, טוענת העירייה, כי הנכס אינו עומד בדרישות שנקבעו בהגדרת "המבנה החקלאי" בצווי הארנונה שהתקינה.

מחלוקת זו נתבררה לראשונה בפני ועדת הערר על קביעת ארנונה כללית של חדרה (להלן: "ועדת הערר"), שדנה בחיוב הארנונה של המשיבה בשנת 1996. באותה עת, הוגדר מבנה חקלאי בצו הארנונה של העירייה כ"מבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית ומשמש לצרכי חקלאות". ועדת הערר קיבלה את עמדתה של המשיבה בקובעה:

"2. אין מחלוקת בין הצדדים כי המדובר במבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית. המחלוקת העיקרית היא האם עיסוקה של העוררת הינו שימוש לצורכי חקלאות אם לאו.

3. הוועדה סבורה שעיסוקה של העוררת, במקרה דנן, הינו עיסוק המשמש לצורכי חקלאות, וזאת לאור התיאור המופיע בהודעת הערר שלגביו לא חולק המשיב, וחיזוק לטענה זו מוצאת הוועדה במסמכים שצורפו להודעת הערר".

בצו הארנונה של העירייה בשנת 1997, שונתה ההגדרה שיוחדה למבנה חקלאי, באופן שמבנה מסוג זה הוגדר כ"מבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית ומשמש לצרכי הגידולים החקלאיים באותו נכס בלבד". הואיל ואגוזי האדמה בהם מטפלת המשיבה מגודלים על-ידי חקלאים שונים, ולא על הקרקע עליה ניצב המבנה בו מחזיקה המשיבה, חייבה אותה העירייה בתשלום ארנונה לפי התעריף שיוחד לנכסים מסוג "תעשיה, שירותים ומסחר".

המשיבה ערערה על חיוב זה, אך הערר נדחה על-ידי ועדת הערר מטעמים פרוצדוראליים. על החלטה זו הגישה המשיב ערעור לבית המשפט המחוזי, שאף הוא נדחה. לאור זאת, הגישה המשיבה עתירה מנהלית, לבית המשפט המחוזי בחיפה, בה תקפה את חוקיותם וסבירותם של צווי הארנונה של עיריית חדרה.

בית המשפט (השופט ברלינר) פסק, כי שינוי הגדרת "המבנה החקלאי" בצו הארנונה, שלא נבע משינוי בשימוש שנעשה בפועל בבית האריזה, כמוהו כיצירת תת סיווג חדש. שינוי שכזה, כך קבע בית המשפט, עומד בניגוד למטרת "חוקי ההקפאה". לאור זאת, קיבל בית המשפט המחוזי את עתירת המשיבה וקבע, כי לשינוי האמור לא יהיה תוקף לצורך חישוב הארנונה, שהוטלה על המשיבה בשנת 1997 ו-1998.

על פסק דין זה הגישו העירייה וועדת הערר ערעור לביהמ"ש העליון. פסק הדין בביהמ"ש העליון ניתן מפי השופט ריבלין, ובהסכמת השופטים טירקל וחיות.

יש לזכור, קובע השופט אליעזר ריבלין, כי לעירייה נתונה סמכות רחבה בקביעת הארנונה שתטיל על תושביה, סמכות, אשר בית המשפט ימעט להתערב בה, כאמור בפס"ד דשנים, פ"ד מו(1) 793.

עם זאת, סמכות רחבה זו הוגבלה במסגרת "דיני ההקפאה". חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג - 1992, קובע בסעיף 8(א) את סמכותה של מועצה להטיל ארנונה על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בניין. עם זאת, לפי הוראת סעיף 8(ב) לחוק זה, סוגי הנכסים והכללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו, ייקבעו על-ידי שר האוצר ושר הפנים (להלן: "השרים") בתקנות. סעיף 9(א) מוסיף, כי השרים יקבעו בתקנות גם סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית, שיטילו רשויות מקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים המנויים בתקנות. על פי הוראות אלה, הוציאו השרים את תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1997), התשנ"ז - 1996 (להלן: "תקנות הסדרים במשק המדינה"),החלות על ענייננו.

לעניין שינוי סיווג קובעות תקנות ההסדרים לשנת 1997, כדלקמן:

"4. שינוי סיווג

(א) מועצה לא תשנה סוג סיווג או תת סיווג של נכס בשנת הכספים 1997, באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו".

נפסק, כי מטרתה של הוראה זו הינה למנוע את עקיפתן של ההוראות האוסרות את העלאת שיעורי הארנונה מעבר לשיעור המרבי שנקבע בתקנות, באמצעות שינוי סיווגו של הנכס.

סיווגו של הנכס, בו מחזיקה המשיבה, לצורך שומת המס בשנת 1996, נקבע במסגרת החלטתה של ועדת הערר. ועדת הערר קיבלה את הערר שהגישה המשיבה על שומת הארנונה שהוצאה לה לשנים 1995-1996.

השינוי, שנערך בהגדרת "המבנה החקלאי" בצו הארנונה של עיריית חדרה לשנת 1997, הוביל לכך שהנכס בו מחזיקה המשיבה אינו עומד עוד בדרישות ההגדרה. כתוצאה מכך, סווג הנכס האמור כמבנה מסוג תעשייה, שירותים ומסחר, והוטלה עליו ארנונה בשיעור העולה במאות אחוזים על זה של מבנה חקלאי. מכאן, תוצאתו של השינוי בהגדרת "מבנה חקלאי" הייתה, גם אם בעקיפין, שינוי סיווגו של הנכס בו מחזיקה המשיבה.

יוצא כי בפועל העלתה העירייה את שיעור הארנונה המוטל על הנכס, שמחזיקה המשיבה, הרבה מעבר להעלאה המקסימלית שהייתה מותרת על-פי דין באותה שנה. השינוי שעשתה העירייה אינו פועל יוצא של שינוי השימוש בנכס בפועל, והוא בא, לפיכך, בגדר שינוי סיווג, שהוראת בתקנה 4(א) לתקנות ההסדרים במשק המדינה נועדה למנעו.

יש להדגיש, כי דיני ההקפאה אינם מעמידים את העירייה בפני שוקת שבורה במצב בו נפלה טעות בסיווגו של נכס. דינים אלה מאפשרים לה לפנות לשרים בבקשה לאישור חריג לשינוי סיווג (ראו: תקנה 9 לתקנות הסדרים במשק המדינה). משלא פעלה העירייה בדרך זו לא היה מנוס מלבטל את השינוי שעשתה בהגדרת "מבנה חקלאי" בשנים 1997-1998, כפי שאכן עשה בית המשפט המחוזי.

התוצאה הסופית: הערעור נדחה.

עע"מ 02/3874, ביהמ"ש העליון, השופטים: טירקל, ריבלין וחיות.

בשם המערערים: עוה"ד מלך וצרפתי.

בשם המשיבה: עו"ד אדיר גורן.