הכרעה גורלית, לא במשאל

נהוג להבחין בין דמוקרטיה ישירה, שבה האזרח הוא מעצב המדיניות, לבין דמוקרטיה עקיפה, שבה האזרח בוחר נציגים שיעצבו את המדיניות. משאל עם הוא ממאפייניה המובהקים של דמוקרטיה ישירה. בקרב אלו הרואים בדמוקרטיה מנגנון לוויסות קונפליקטים, משאל עם מעלה חשש למניפולציה. בארה"ב, למשל, קיימת התנגדות עזה למשאל עם, עקב הרצון לשמור על מערכת האיזונים ובלמים המבטיחה הגנה מפני עריצות הרוב. הכרעות בדרך של משאל עם, להבדיל מפוליטיקה של פשרה, עלולות לפגוע במרקם העדין ממילא של החברה בישראל. משאל עלול להגדיר במדויק את ממדי השסע בחברה, ולפגוע במיעוטים לאומיים, דתיים, חברתיים ואידיאולוגיים, מאחר שנעדרת ממנו התלות הקואליציונית והוא נוטל מידי הפוליטיקאים את המשחק הנחוץ לוויסות קונפליקטים.

יתרה מזאת, סדר יומה של ישראל מושפע תכופות מסמיכות לאירועים דרמטיים. במערכת הפוליטית הממוסדת קיימים בלמים שמטרתם למנוע השפעות מסוג זה. מאחר שהעיתוי עשוי להיות בעל השפעה מכרעת על תוצאות המשאל, עלולים מתנגדים, במיוחד מחוץ, לנסות להשפיע על התוצאות באמצעות פיגועי טרור.

המתנגדים למשאל עם, כגון בדנמרק, טענו כי מורכבות הנושאים (לדוגמה, הסכמי מסטריכט), למרות שפרטיהם נמסרו לאזרחים, לא הובנו לחלק ניכר מהם, ועמדתם במשאל העם נבעה מתמיכתם במפלגה או ארגון כלשהו ולא מהעניין עצמו. הקושי הרגיל בהעברת המידע לאזרחים לצורך הכרעה רק גדל בישראל, שבה מאות אלפי עולים, שזה מקרוב באו, הם מבעלי זכות הבחירה.

בנוסף, בקבלת הכרעות בעניינים מסוג תוכנית ההתנתקות תיתכן אף הסתמכות על מידע סודי ורגיש. הבאת מידע זה לציבור עלולה לפגוע באינטרסים חיוניים של ביטחון המדינה, ואילו אי-הבאתו בשלמותו לידיעת הציבור עלולה להשפיע על תוצאות המשאל.

הצורך להתייחס לשאלות מורכבות בתשובות של "כן" ו"לא" מונע ביטוי של דרגות תמיכה או התנגדות להחלטה העומדת להכרעה.

משאל עם אינו חזות הכל; ב-1992 בדנמרק הוחלט במשאל עם שלא לאשרר את ההסכם לאיחוד אירופה, וזאת ברוב זעום של 50,000 קולות (50.7% נגד לעומת 49.3% בעד). התוצאה העמידה את הפרלמנט הדני בדילמה, שכן הממשלה כבר התחייבה לתמוך באישור ההסכם. לכן נערך משאל חוזר, ב-1993, וההסכם אושר ברוב של 57%. תוצאות המשאל השני לא הביאו ללגיטימציה של ההסכם, והוא לווה בגילויי אלימות קשים. כך גם בעניין הפרדת קוויבק מקנדה, הדרישה נפלה פעמיים במשאל עם, מה שלא מנע מהבדלנים בקוויבק להמשיך ולתבוע עוד משאלי עם.

משאל עם הוא לכאורה הכרעה סופית שאין אחריה ערעור. ואולם עקרון זה מעורר לא מעט קשיים. האם תוצאותיו של משאל יחייבו את השלטון לעולם? ואם לאו, לאיזה פרק זמן? האם ממשאל שיכריע נגד התנתקות נלמד כי לממשלה אין זכות לפנות יישובים בכל תנאי, והאם כל תוכנית אחרת, רחבה או מצומצמת יותר, תובא אף היא לאישור במשאל עם? ומה ניתן יהיה ללמוד מכך על הכרעות בנושאים אחרים כמו דת ומדינה?

ואם סוגיית ההתנתקות לא תאושר במשאל עם, האם הממשלה תוכל לעשות שקר בנפשה ולהמשיך לכהן בניגוד לתפיסתה? ומה אם לאחר הבחירות תעלה לשלטון מפלגת שמאל, האם גם היא צריכה להמשיך לנהוג בניגוד לתפיסתה? האם תוכל מפלגה לכלול במצעה עקרון הסותר את תוצאות המשאל?

יש הטוענים כי אישור התוכנית במשאל עם יבודד את המתנגדים הקיצוניים וימנע שפיכות דמים. ברם אין לפסול תוצאה הפוכה, לפיה דווקא משום שההכרעה במשאל היא בלתי הפיכה, עלולים המתנגדים לנקוט אמצעים קיצוניים יותר לסיכול יישומה. לשון אחר, אישור התוכנית במשאל עם ינטרל את הדרכים הלגיטימיות לפעולה נגד הכרעות השלטון, כמו ניסיונות לפיזור הכנסת והקדמת הבחירות, אך לא בהכרח את הדרכים האנטי-דמוקרטיות, העלולות להיתפס, לאחר משאל עם, כאמצעי אפשרי יחיד לשינוי הגזירה.

חוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמינהל) משנת 1999 קובע כי בישראל יש לערוך משאל עם (שיוכרע ברוב רגיל מבין משתתפיו) כשהממשלה תחליט להסיר את המשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל משטח מסוים שעליו הם חלים, קרי שטח המדינה, להבדיל מרצועת עזה ויהודה ושומרון. עם זאת, קובע החוק, שמשאל עם יתקיים רק לאחר שיחוקק חוק יסוד שיסדיר את עריכתו, וחוק כזה מעולם לא נחקק, על אף שחלפו כבר חמש שנים, בגלל מחלוקות פוליטיות.

תוקפם של משאלי עם אינו נקבע תמיד ברוב רגיל, ולא רק היחס בין שוללים למחייבים קובע את תוקפו של משאל העם. במדינות אחרות נדרשת אף השתתפות בפועל של שיעור מסוים מבעלי זכות הבחירה כתנאי לתוקפו של המשאל (בשווייץ 50%, בדנמרק 45% ובניו-זילנד 60%). מבחנים כאלו עלולים להביא להעדר הכרעה, ולהותיר את שאלת ההתנתקות על כנה אף לאחר משאל עם.

אם תהיה דרישה לרוב מיוחס, למשל 60%, כדי להתגבר על משקלן של קבוצות מיעוט, עלול להיווצר יחס של 2:3 בין משקל התומכים למשקל המתנגדים, וכך מול כל שלושה קולות בעד יידרשו רק שני קולות נגד, דהיינו לא כל קול יהיה שווה לקול אחר. מכאן שכל דרישה לרוב מיוחד (מקרב מצביעים בפועל או מקרב בעלי זכות הבחירה) היא דרישה המשליטה למעשה את עריצות המיעוט.

סוגיה מהותית נוספת היא מימון מסע ההסברה לביצוע המשאל. בעולם יש שיטות שונות, החל בהעדר מימון ציבורי (צרפת, איטליה, שווייץ) וכלה במימון ציבורי לעמדת הממשלה בלבד (אוסטריה). מתרבות הבחירות בישראל ניתן ללמוד על העדר אפשרות לפקח על ההוצאות של המתנגדים החוץ-פרלמנטריים, ומכאן שכל הגבלה תחול בפועל רק על הממשלה. נראה כי לא קיים בנמצא הסדר שיעניק הזדמנות שווה לצדדים, מה גם שלא ברור כלל מהי אמת המידה הראויה לקביעת שוויון שכזה.

ייתכן שניתן יהיה להעמיד מימון למסע ההסברה המקדים בדומה למימון בחירות, אך נראה כי המנגנון הקיים בעניין זה לא יספק תשובות לבעיית השוויון, השקיפות ואי התלות בבעלי ממון ואינטרסים.

ההכרעות המדיניות והצבאיות הגורליות בישראל התקבלו במוסדות הנבחרים וללא הידרשות למשאל עם. כך נכון יהיה לנהוג בשאלת ההתנתקות. *

עו"ד ראב"ד הוא פרקליטו של רה"מ ומנהל המו"מ הקואליציוני

צרו איתנו קשר *5988