כאילו רפורמה בדלק

הרפורמה במשק הדלק בארץ נמצאת בימים אלה בשלב הקריטי שלה. כיום, על סדר היום של ועדת השרים לענייני חקיקה, עומד נושא החוזים ארוכי הטווח הנהוגים בין שלוש חברות הדלק הוותיקות - פז, דלק וסונול - לבין בעלי התחנות. זאת, לקראת העברת הנושא לחקיקה בכנסת. מדובר למעשה בשלב האחרון של חקיקת החוק החדש המתייחס לרפורמה. השבוע החליטה ועדת הכלכלה של הכנסת, כי החוזים העתידיים יעברו, כל אחד בנפרד, אישור מיוחד של הממונה על ההגבלים העיסקיים.

על רקע ההחלטות הקריטיות, שאמורות להתקבל, מעניין לקרוא דו"ח שגיבש בימים אלה בנושא אגף התקציבים במשרד האוצר, המתפרסם כאן לראשונה. הדו"ח, שהוכן על ידי צוות בראשות רונן חדש, הוגש לצוות בינמשרדי האמור להכריע בסוגיה, שבראשו עומד סגן הממונה על אגף התקציבים, רונן וולפמן, האחראי באוצר, בין היתר, על ענייני האנרגיה. לפי הערכות, הדו"ח של אגף התקציבים יאומץ על ידי הצוות.

דו"ח אגף התקציבים קובע: "במצב כיום לא מתקיימת כמעט תחרות במשק הדלק. הדבר בא לידי ביטוי, בין היתר, בשיעור חדירה נמוך יחסית של חברות חדשות לענף שעומד על %14 בלבד מסך תחנות הדלק הציבוריות; ברמת שונות נמוכה של המחירים בין התחנות השונות ובין חברות הדלק הוותיקות; וברמת ריכוזיות ענפית גדולה מאוד.

"החוזים הכובלים בין חברות הדלק לבין תחנות הדלק מהווים חסם אפקטיבי להתפתחותה של תחרות בשיווק דלק בתחנות, שכן הם מגבילים באופן משמעותי כניסה של חברות דלק חדשות לענף, ומציבים למעשה רף כניסה מלאכותי גבוה יותר מחסמי הכניסה הכלכליים. כמו כן, חוזי הבלעדיות מגבילים את התחרות האזורית והמקומית בין תחנות דלק שכנות הפועלות באותו אזור ביקוש.

"בשל המספר הקטן יחסית של התחנות הזמינות ליצירת התקשרות חדשה (%24 מהתחנות), יש בידי החברות הוותיקות והמבוססות בשוק 'לקנות' את התחנות המשתחררות ולחתום עימן חוזי אספקה, אפילו במחיר גבוה מהמחיר הכלכלי שלהן, ובלבד שלא יתאפשר לחברות חדשות לחדור לשוק".

בהתייחס למדיניות ההנחות בתחנות הדלק, קובע אגף התקציבים: "החובה לתאם את מדיניות ההנחות של התחנה עם חברת הדלק איננה מאפשרת לתחנות להתאים את עצמן לתנאי השוק המקומי, ומכפיפה למעשה את מדיניות המחירים של תחנה מסויימת לשיקולי חברת הדלק. גם אם לא מתקיימת מניעה חוקית למתן הנחות, על ידי מפעיל התחנה, עצם הליך התיאום עם החברה מביא להגבלת התחרות". אגף התקציבים ממליץ בפני הממונה על ההגבלים העיסקיים לתת את דעתו לעדויות שנשמעו בפני הוועדה של אגף התקציבים, שמהן עולה, כי חסם נוסף בפני התחרות האזורית הוא התאגדות בעלי תחנות הדלק ופעילותם לכאורה במסגרת זו לתיאום מדיניות ומחירים בין חברי הארגון.

אגף התקציבים מותח ביקורת על התוצאות האפקטיביות שהביא הסדר הפשרה בין הממונה על ההגבלים העיסקיים לבין שלוש חברות הדלק הוותיקות, לגבי שיחרור עשרות תחנות מחוזים ארוכי טווח: "המהלך שיזם הממונה נתפס על ידי הפועלים בענף כחד פעמי - משחק עם סיבוב אחד בלבד. במשחקים מסוג זה האינטרס של כל גוף הוא לשמר את כוחו ואת עמדתו ככל שניתן, אך מכיוון שכל הגופים פועלים תחת אותה אסטרטגיה, נשמר בפועל סטטוס קוו.

"מנתוני הממונה על ההגבלים העיסקיים עולה, כי %64 מהתחנות, ששוחררו על ידי החברות הוותיקות, נשארו בסופו של דבר קשורות לחברות המקוריות. זאת ועוד, בהתאם לעדויות שונות, כמחצית מהתחנות שנשארו בחברות המקוריות עברו להפעלה עצמית של החברות, דבר המעיד אולי יותר מכל על המגמה לשמר את המצב הקיים, שכן העברת התחנות להפעלה עצמית מוציאה אותן ממעגל התחנות המשתחררות ומקטינה את הדינמיקה המאפשרת שוק תחרותי. הדבר גם מסביר את העברת התשלומים העודפים לתחנות המשוחררות (על ידי חברות הדלק - ד.ח.) מבלי שהתחרות עברה גם לכיסו של הצרכן".

אגף התקציבים ממליץ על שחרור כל התחנות הכבולות של החברות הוותיקות (כ-200 תחנות). האגף מזהיר, כי תהליך הכבילה בפועל, הולך ומעמיק, והחברות פועלות כאחת להעברת התחנות הכבולות להפעלה עצמית או לשכירות מלאה על ידי החברות, ובכך פועלות להקטין את הפוטנציאל הנתון עדיין בשחרור התחנות הכבולות. לדברי האגף, "ללא שינוי בכללי המשחק בשוק זה, אנו נהיה עדים בעוד מספר שנים לקיבוע של השוק במתכונתו הנוכחית, תוך פעילות בשוליים בלבד, של חברות קטנות, דומיננטיות של שלוש החברות הגדולות הקיימות, ושוק דלק שפועל בהתאם לכללי משחק מגבילים ביותר, המבוססים על מורשת ארוכה בה השוק מכוון על ידי הממשלה".

אגף התקציבים חישב ומצא, כי נקודת האיזון הכלכלית, שתאפשר שחרור התחנות הכבולות, מבלי שייגרם נזק לחברות הוותיקות בגין השקעות שלא הוחזרו - מצביעה על כך, שיש להעמיד את תקופות ההתקשרות הקיימות על תקופה של 13-10 שנים. לדברי האגף, אם אכן זו תהיה נקודת האיזון הכלכלית, הרי ש-%69 מהתחנות הכבולות יכולות להשתחרר מיידית.

בתגובה לדו"ח אומרים בחברת הדלק הגדולה בארץ, פז: "מעיון ראשוני בחוות הדעת עולה, כי כותביה התעלמו מעובדות מהותיות ובשל כך הגיעו למסקנות שגויות וחמורות. שחרור של יותר מ-100 תחנות דלק, בעקבות הפשרה עם הממונה על ההגבלים העיסקיים, הוכיח, שהצעד מוביל להגדלת עושרם של בעלי תחנות הדלק, מבלי שאגורה שחוקה אחת תועבר לציבור הנהגים. במקום זאת, יש לעסוק בהגדלת היצע התחנות החדשות, בבניית נמל ליבוא דלק, ובפיתרון נושא זיכיון בתי הזיקוק. במקום זאת, מעדיפים פקידים באוצר לעסוק בצעדים אנטי-כלכליים של הפקעת רכוש והלאמה".

בתגובה על הדו"ח אמרה היועצת המשפטית של ארגון בעלי תחנות הדלק, עו"ד רבקה חזן: "עד אשר לא תתבצע ההתערבות בחוזים ארוכי הטווח - לא תהיה תחרות בענף הדלק, ועל כן אנחנו תומכים בהמלצת אגף התקציבים בנושא התרת החוזים ארוכי הטווח. אני דורשת מוועדת הכלכלה של הכנסת לחזור להצעה המקורית, ולהגיש לחקיקה את כל ההצעות בנושא הרפורמה, כולל החוזים ארוכי הטווח"