כפר אזר: פגיעה על הנייר

בית המשפט העליון פסק לאחרונה, כי את סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"), הדן בתביעת פיצוים בפגיעה במקרקעין בגין תוכנית, יש לקרוא על פי מהותו ולא על פי עקרונות פורמליסטים. הפועל היוצא מכך הוא, כי תוכנית שפגיעתה תיאורטית בלבד, ללא אפשרות מהותית כי תצא לפועל, אינה מולידה זכות לפיצוי.

עמירב טנא ואח' (להלן: "החברים") הם חברי ותושבי מושב כפר אזר (להלן: "המושב"). המושב יושב על אדמות המנוהלות על ידי מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל"). האדמות הוחכרו על ידי המינהל למושב למשך 49 שנים, והוקצו על ידי המושב לחבריו לצורך גידולים חקלאים. בשנת 1983 נסתימה תקופת החכירה, על פי חוזה החכירה עם המושב, וחוזה החכירה לא חודש. במקומו נכרתו, מעת לעת, הסכמי שכירות לתקופה של שלוש שנים בכל פעם.

בתאריך 21.9.87 ניתן תוקף לתוכנית מיתאר מתא/1/15 (להלן: "התוכנית הזמנית"). על פי התוכנית הזמנית, יועדו שטחי מקרקעין מסוימים - שהיו חלק משטח המשבצת החקלאית של המושב והוחזקו על ידי החברים - להפקעה לצורך סלילת מחלף תל השומר. תוכנית זו יועדה להיות תוכנית זמנית, שתבוצע כשלב בינים עד לגיבושה, אישורה וביצועה של התוכנית הסופית והמפורטת - מתא/15 (להלן: "התוכנית הקבועה").

התוכנית הקבועה הופקדה בתאריך 25.8.87 (כלומר עוד לפני שניתן תוקף לתוכנית הזמנית), ופורסמה למתן תוקף בתאריך 24.6.90. לפי התוכנית הקבועה, שונה תוואי המחלף, המתוכנן על פי התוכנית הזמנית, וכתוצאה מכך יועדו להפקעה שטחים מצומצמים יותר משטחי המושב.

התוכנית הזמנית לא יצאה, בסופו של דבר, אל הפועל ולא הופקעו הקרקעות מכוחה. המחלף בוצע ישירות על פי התוכנית הקבועה. השטחים שיועדו להפקעה על פי התוכנית הקבועה אכן הופקעו, ובגין כך פוצו החברים.

בסמוך לאחר מתן התוקף לתוכנית הזמנית, פנו החברים והמושב (להלן: "המערערים") לועדות המקומיות לתכנון ובניה הרלוונטיות, בתביעה לפיצוים לפי סעיף 197 לחוק. בתביעתם ביקשו המערערים פיצוים על ירידת ערך המקרקעין שנפגעו, לטענתם, מאישורה של התוכנית הזמנית. תביעתם נדחתה, ועל כך הגישו המערערים לביהמ"ש המחוזי בת"א, ביום 31.1.91, תובענה (כנגד הועדות המקומיות לתכנון ולבניה - אונו, ר"ג ומחוז ת"א) לפיצוים כאמור לעיל, וזאת הגם שבמועד זה כבר ניתן תוקף לתוכנית הקבועה, והוחל ביצוע המחלף על פיה.

בפסק דינו, שניתן לאחר הקמת המחלף, דחה השופט גבריאל קלינג מביהמ"ש המחוזי בת"א, את התובענה, וזאת משני טעמים חילופים: האחד - זכויותיהם של המערערים במקרקעין, שהן זכויות של בני-רשות (החברים) או, לכל היותר, של שוכרים (המושב), אינן מקנות להם זכות לפיצוים לפי סעיף 197 לחוק; השני - המערערים אינם זכאים לפיצוי בשל פגיעה לפי התוכנית הזמנית, שכן התוכנית הקבועה ביטלה את הפגיעה של התוכנית הזמנית.

המערערים הגישו ערעור על פס"ד זה לביהמ"ש העליון. בהרכב הערעור ישבו השופטים שלמה לוין (המשנה לנשיא), דליה דורנר ויעקב טירקל. את פסק הדין בערעור כתבה השופטת דורנר מתוך הנחה - מבלי לפסוק בדבר - כי זכויותיהם של המערערים מאפשרות להם לקבל פיצויים על פי סעיף 197 לחוק. לפיכך התרכז הדיון בערעור בשאלת תקפותה של התוכנית הזמנית ועילות הפיצוי הקמות למערערים בגינה. לטענת המערערים, התוכנית הזמנית תקפה גם לאחר אישור התוכנית הקבועה, שכן התוכנית הזמנית לא בוטלה באופן מפורש על ידי התוכנית הקבועה.

עוד מדגישים המערערים, כי התוכנית הזמנית חופת את התוכנית הקבועה רק בחלק מהשטחים שהתוכנית הזמנית חלה עליהם. לפיכך, גם אם הוראות התוכנית הקבועה גוברות על הוראות התוכנית הזמנית (כפי שנאמר מפורשות בתקנה 10 לתוכנית הקבועה) ומבטלות את פגיעתה ביחס לחלק מהשטחים, הרי שלגבי שאר השטחים משיכה לחול התוכנית הזמנית ולפגוע בערכם.

השופטת דורנר דוחה את טענות המערערים. תחילה, מנתחת השופטת דורנר את סעיף 197 לחוק, שזו לשונו:

"נפגעו על ידי תוכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התוכנית או גובלים עימה, מי שביום תחילתה של התוכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצוים מהוועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200".

כדי לזכות בפיצויים מכוח סעיף זה, על המערערים להוכיח איפוא - בנוסף על זכויותיהם בקרקע - כי המקרקעין נפגעו, שלא בדרך של הפקעה, על ידי התוכנית הזמנית, ושפגיעה זו לא בוטלה על ידי התוכנית הקבועה. שהרי על פי הילכת קהתי (פ"ד מח (2)190) אם תוכנית מאוחרת מבטלת את פגיעתה של תוכנית מוקדמת, אין עוד עילה לפיצויים על פי התוכנית המוקדמת יותר.

השופטת דורנר קובעת, כי התוכנית הזמנית בוטלה על ידי התוכנית הקבועה, הן מן הבחינה הפורמלית והן מן הבחינה המהותית.

הבחינה הפורמלית - סעיף 1 לתקנות התוכנית הזמנית קובע מנגנון לביטול עצמי של התוכנית מרגע יציאתה אל הפועל של התוכנית הקבועה. סעיף זה קובע כי:

"השטח שיותר מהשיפור הזמני לפי תוכנית זו (התוכנית הזמנית - ר.ש.י), לאחר שיופעל מחלף אלוף שדה לפי תוכנית מתא/15 (התוכנית הקבועה - ר.ש.י.), יוחזר לעיבוד חקלאי".

כבר עם היוצרה - קובעת השופטת דורנר - צפתה התוכנית הזמנית את בואה של תוכנית מאוחרת שתבטל אותה. מרגע שהמחלף נבנה והושלם על פי התוכנית הקבועה, אין עוד קיום לתוכנית הזמנית והיא מבוטלת על ידי התוכנית הקבועה, בין במישרין ובין בעקיפין.

הבחינה המהותית - מבחינה זו - וזה העיקר, קובעת השופטת דורנר - התוכנית הקבועה ביטלה את התוכנית הזמנית, ומרגע הוצאתה אל הפועל לא ניתן עוד לדבר על פגיעה בערך המקרקעין מכוח התוכנית הזמנית. כל רוכש פוטנציאלי של המקרקעין יבין כי בנית המחלף הושלמה, וכי לתוכניות הזמנית, שכל קיומה הוא כשלב בינים, אין עוד תוקף מעשי ויכולת השפעה של מש על המקרקעין. מבחינה מהותית, על כן, לא נגרמת למערערים כל פגיעה מכוח התוכנית הזמנית.

את סעיף 197 לחוק יש לקרוא על פי מהותו ולא באופן פורמליסטי. על פי מהותו, בא סעיף זה לפצות על פגיעה שנגרמה עקב תוכנית מיתאר, לפי העיקרון של השבת המצב לקדמותו. כל עוד לא נגרמה פגיעה בפועל, אום הפגיעה הפוטנציאלית הגלומה בתוכנית נשארת בגדר אפשרות תיאורטית בלבד ולא יצאה אל הפועל בשל ביטול תוכנית על ידי תוכנית מאוחרת יותר, אין לפצות מכוח הסעיף. בענין קהתי קבע השופט אליעזר גולדברג כדלקמן:

"..(אין לפצות מכוח סעיף 197) כשתוכנית מאוחרת ביטלה במפורש את פגיעתה של הקודמת (או הקטינה אותה), וכשחישוב הפיצויים על פי התוכנית הראשונה יביא להעשרת בעל המקרקעין על חשבון קופת הציבור, שעה ש"הפגיעה" לפי תוכנית זו נותרה על הניר בלבד. תוצאה כזו משמעה מתן פיצוי על פגיעה שחלפה מן העולם בלי להותיר אחריה נזק כלשהו. מסקנתי מן המקובל, כי מקום שלא נותר אפס קצה של הפגיעה, כשזו אינה בתוכנית השנייה, לא עומדת עוד הזכות בגין פגיעתה של התוכנית הראשונה".

התוצאה הסופית: הערעור נדחה.

ע"א 1950/96 ביהמ"ש העליון.

השופטים: שלמה לוין, דליה דורנר, יעקב טירקל.

בשם המערערים: עוה"ד ע. דינאי, ז. הרטבי, ק. ציפורן.

בשם המשיבות: עוה"ד ש. גרוס, ס. בסון, ג. בהרב-מיארה