חלוקה חדשה: לבחון את התקנות לפני החקיקה

בשנים האחרונות אנו עדים לשימוש מוגבר בחלוקה חדשה בהתאם להוראות חוק התכנון והבנייה (פרק ג' סימן ז'). החלוקה החדשה מהווה כלי תכנוני יעיל וחסכוני, שהשימוש בו הולך ומתרחב. לכלי החלוקה החדשה יתרונות רבים, ובין היתר היתרון המשמעותי להקצאת קרקע לצרכי ציבור ללא תמורה. בחלק מהוועדות המקומיות אנו מוצאים, כי הוועדה מגבילה ההקצאות לשיעור מכסימלי של 40%, בדומה לשיעור ההפקעה המותר ללא תמורה, אולם בחלק מהוועדות נמצא שיעורי הקצאה העולים כדי 50% ובמקרים אחרים גם כדי 70%-80%.

השאלה העקרונית, האם ניתן בחלוקה חדשה לפי פרק ג' להקצות שטחי ציבור מעבר למגבלת ההפקעה המותרת ללא תמורה, נדונה והוכרעה בשני פסקי דין בבית המשפט המחוזי בת"א. האחד ת"א 3066/97 הרטבי ואח' נ' שר הפנים, שם קבע הנשיא גורן, כי בחלוקה חדשה הקובע הוא שמירת הזכויות היחסיות של הבעלים בתוכנית קודמת ובתוכנית החדשה, והשטחים המוקנים לרשות המקומית לצורך ציבורי אינם נכללים במסגרת האיזון. השני, ת"א 3329/99 ו-3319/99 מסיקה נ' הוועדה המחוזית, שם קבע השופט קלינג, כי בתוכנית איחוד וחלוקה בה מוקצות לרשות זכויות כבעלים במסגרת לוחות האיזון וההקצאה, ניתן להקצות שטחי ציבור שיכללו בלוחות בהתאם לשווי השטחים בבעלות הרשות המקומית, והרשות יכולה להפקיע בנוסף לכך שטחים לצרכי ציבור עד 40% ללא תמורה ומעבר ל-40% בתמורה.

בשני פסקי הדין הוגש ערעור לבית המשפט העליון, אולם עקב הסכם פשרה שנחתם בין הצדדים לא זכינו שינתן פסק דין של בית משפט העליון בנושא.

עם גידול צפיפות הבנייה בערים והעלייה ברמת החיים, נדרשים שטחים נרחבים יותר לרווחת הציבור. יכולתה הכלכלית של הוועדה המקומית מוגבלת, ועל כן מתקיימים ניסיונות שונים לייעול השימושים בקרקע ציבורית, ובין היתר שימושים רב תכליתיים, מגוון שעות פעילות וכיוצ"ב. יחד עם פיתוח רעיונות יצירתיים מסוג זה, הגיעה העת גם לתיקון חקיקה המאפשר הקצאת קרקע לצרכי ציבור, תוך "פיצוי" הבעלים בזכויות בנייה, המהוות למעשה פיצוי כספי (שווי) להקצאה מעבר ל-40%. הפיצוי במקרה זה מהווה ה"תמורה" להפקעה.

הגיעה העת גם לבחון האפשרות להכיר בתוספת זכויות או שינוי יעוד ליעודים בעלי שווי גבוה יותר, כדרך לגיטימית לפיצוי בגין פגיעות מסוגים שונים (הפקעה, שימור מבנים, ירידת ערך, הקצאה וכיוצ"ב), הכל בכפוף לשיקולים תכנוניים ענייניים, ובין היתר שמירה על מרקם עירוני, תמהיל שימושים ראוי וכיוצ"ב.

שאלה עקרונית נוספת בנושא חלוקה חדשה, היא הרצף הפיסי הנדרש בין קטעים שונים בחלוקה חדשה. בראיה תכנונית, חלוקה חדשה כשמה כן היא. קטע תכנון המהווה תחום תוכנית ומכיל חלוקה מסוימת, נמחק ומקבל חלוקה חדשה. גמישות השימוש בכלי זה היא מכסימלית ומאפשרת, בין היתר, גם התחדשות עירונית, שיפור התכנון הקיים והתאמתו לתכנון מודרני, וכן עריכת פרוגרמה המתאימה לרמת החיים ואיכות החיים הנדרשת בימינו. בד בבד, עם היתרונות התכנוניים, "התגלו" גם היתרונות הציבוריים הגלומים בתהליך. קיימת אפשרות לחלוקת ה"נטל" הציבורי על כלל הבעלים בתוכנית, שמירה על איזון בהשבחות אותן יוצרת התוכנית לבעלים השונים, מניעת אפליה וכו'.

לאור הצרכים המגוונים שנוצרו, נשאלת השאלה, האם ניתן לערוך חלוקה חדשה גם במתחמים המנותקים מבחינה פיסית ביניהם. לכאורה, התשובה לשאלה זו שלילית. אולם מסתבר, כי בחלק מהוועדות המקומיות קיים ניסיון מסוג זה. בחלק מהמקרים שמרו על "רצף פיסי" באמצעות הכללת הדרך/דרכים המחברות בין מתחם אחד למשנהו. במקרים אחרים סברו שאף זה מיותר, ונקבעה "חלוקה חדשה", באופן שהמתחמים נשארים במקומם ורק ייעודם ו/או הבעלויות ביניהם משתנות. ישנן תוכניות שבהן מדובר בכלי תכנוני חשוב - מתן אפשרות לאיחוד וחלוקה גם ללא רצף קרקעי. גם כאן, ראוי שהמחוקק יאמר את דברו.