פירוש מרחיב לסמכות ועדות ערר

סופרגז חברה ישראלית להפצת גז בע"מ (להלן: "סופרגז") מחזיקה בשטח אדמה בתחומי העיר קרית אתא (להלן: "העירייה"), עליו היא מנהלת את "חוות הגז". בשנת 1994 הגיעו סופרגז והעירייה להסכם (להלן - "ההסכם"), שבא לפתור את המחלוקות שהיו ביניהן באותה עת לעניין שיעורי הארנונה בחוות הגז לשנות הכספים 1991-1994. הצדדים הגיעו להסכם לאחר הליכים משפטיים שהתנהלו ביניהם, ובמסגרתו נקבעו גדלי שטחים וסיווגים של הנכסים הנמצאים בחוות הגז.

עוד הוסכם בסעיף 5 להסכם, ש"..כל עוד אין שינויים בגודל הנכס בשימושים הנעשים בו, העירייה תחייב את הנכס בארנונה כללית לפי גודל השטחים והסיווגים המפורטים לעיל, וסופרגז תהיה מנועה מלהעלות טענה כלשהיא בעניין גודל השטחים והסיווגים".

בשנת 2004 ערכה העירייה סקירה ומדידה של הנכס, אשר בעקבותיהם היא שלחה לסופרגז הודעת תיקון שומה לשנים 2004-1997, שתיקנה את גודל השטחים והשימושים שבנכס. סופרגז הגישה השגות וערר על חיובה בארנונה, אולם בחרה שלא למצות את הליך הערר והגישה עתירות לביהמ"ש לעניינים מנהלים בחיפה, אשר נדונו בפני השופטת שטמר.

תמצית טענותיה של סופרגז היתה, שהעירייה אינה רשאית לסטות מההסכם, כי החלטתה להפר אותו נעשתה בחוסר תום לב מובהק במטרה לעשות הון על חשבונה, וכי על כל פנים העירייה לא היתה זכאית לדרוש את הארנונה באופן רטרוספקטיבי, לשנים עברו, לפני שהפרה את ההסכם.

עוד הוסיפה סופרגז וטענה, כי השומות הן ללא כל בסיס, לא רק משפטי אלא גם עובדתי, שכן בין היתר לא ניתן להסתמך על מדידותיה של העירייה, והשומה מוטעית הן בגודל השטחים שנקבעו בה והן בשימושים שהיא הניחה שנעשו בהם ובמבנים שעליהם.

העירייה הגישה בקשה לדחיית העתירות על הסף. לטענתה, לבית המשפט לעניינים מנהלים אין סמכות לדון בעתירות, שכן, סופרגז לא מיצתה תחילה את הליכי ההשגה והערר בהם החלה. כנגד טענות אלה טענה סופרגז, כי השאלה המרכזית, אם לא היחידה, היא אם העירייה רשאית לחזור בה מההסכם ולהפירו. טענה זו, על המסתעף ממנה (חזרה מהסכם מבלי לתת לסופרגז זכות טיעון, חיוב רטרואקטיבי) היא מתחום המשפט המינהלי (כללי הצדק הטבעי), היא חורגת מעבר לתחומם הצר של דיני הארנונה.

חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) קובע מהי הדרך להשגה על שומת ארנונה. בסעיפים 3-5, קובעת השופטת שטמר, הותוותה דרך ברורה שעל המתנגד לשומת הארנונה לנקוט. ההלכה קבעה, כי אין לתת לעקוף דרך זו על-ידי פנייה לבית המשפט, ולו גם בתביעה לפסק דין הצהרתי. השאלה שנדרשת לדיון היא, אם העילות של סופרגז בעתירותיה כלולות בין אלה המנויות בסעיף 3 לחוק רשויות מקומיות?

עולה בפסיקה מגמה ברורה לתת פירוש מרחיב לסמכותן של ועדות הערר המינהליות, וזאת בשל ההכרה במקצועיותם של גופים אלה, בכך שחלק ניכר מההתדיינות היא בעניינים של מקצועיות ובקביעת עובדות ובצורך לרכז את ההתדיינות לפני ערכאה אחת, כך שהדיון לא יפוצל בין הוועדות המינהליות לבין בתי המשפט.

סופרגז העלתה בעתירותיה כמה טענות שהן בהחלט בסמכותו של הממונה על הארנונה, כמו גודל השטחים, השימוש שנעשה בהם והסיווג שיש לסווגם. מנגד הטענה כי היתה הפרת הסכם, היא גם בסמכותו של ביהמ"ש לעניינים מינהליים. כך גם הטענה בדבר העדר סמכות לחייב למפרע בארנונה. טענות אלה הן טענות משפטיות, שאינן עולות מיניה וביה מלשונו של סעיף 3 לחוק רשויות מקומיות.

ברם, השופטת שטמר קובעת, שאין לנתק את הטענה בדבר הפרת ההסכם מהשאלה של גודל השטחים, ובעיקר השימוש והסיווג שלהם או של המבנים שעליהם. הפרת ההסכם הנטענת היא בכך שנעשה חישוב מחדש, בין היתר של הסיווג, כאשר העירייה טענה שגם חל שינוי בשימוש בשטחים. לא ניתן אם כן לומר כי שאלה משפטית גרידא עומדת לפנינו, שהרי אם נעשה שינוי בשימוש לא יכול ההסכם לעמוד ללא שינויו.

זאת ועוד: בתי המשפט פסקו כי לאותם גופים מינהליים יש סמכות לדון בשאלות כמו חוקיות הארנונה. שאלת החוקיות איננה מנותקת מהסוגיה שלפנינו, שכן אם לא ניתן לעירייה להפסיק את ההסכם, הרי ששומת הארנונה אינה חוקית. כמו כן, אם ההסכם היה מוטעה, מבוסס על נתונים לא נכונים, יתכן אף שחישוב הארנונה על פיו נעשה תוך טעות בחוק ואינו חוקי.

השופטת שטמר קובעת, כי כאשר הפן המשפטי הוא הדומיננטי, ואין העילה מנויה בין העילות המפורטות בסעיף 3, ניתן יהיה לפנות ישירות לבית המשפט. מנגד, כאשר על מנת להגיע למסקנה אם היתה אי חוקיות או היתה הפרת הסכם שאינה מותרת על-פי הדין, ויש צורך בבירורים עובדתיים הנתונים בסמכותם של הגופים המינהליים, יטה ביהמ"ש להפנות את המחלוקת לדרך המינהלית.

בענייננו, קובעת השופטת שטמר, אין המדובר בשאלה משפטית בלבד, שכן בשאלה אם מותר לרשות לחזור בה מההסכם יש משקל לשאלות כמו אם היתה טעות של הרשות, אם הפגיעה בציבור היא גדולה וכיוצ"ב שאלות, שיקבעו אם הרשות זכאית לחזור בה מההסכם. על העירייה יהיה להסביר לוועדת הערר מדוע היא שינתה את שיטת החיוב, כיצד נעשתה המדידה, האם מדובר בהפרשי שטח מהותיים שנגרמו על-ידי טעות או מכל סיבה אחרת. לצורך כך יהיה הכרח לדון גם בטענתה של סופרגז, שהמדידות ושיטות המדידה לא היו נכונות. כל אלה הן טענות שהנן בבירור בסמכותו של הממונה על הארנונה או של ועדת הערר.

לפיכך, ובהתאם לקו שהותווה על-ידי הפסיקה, מן הנכון הוא שסופרגז תמצה קודם לפנייתה לבית המשפט את דרך ההשגה והערר.

הדרך האלטרנטיבית לה טוענת סופרגז, דהיינו פיצול של הדיון במחלוקת לשניים - תחילה דיון אם ההסכם ניתן להפסקה, ואחר כך אם חישוביה ומדידותיה של העירייה הם נכונים - היא מסורבלת, בלתי יעילה ופוגעת במתדיינים. גם שאלת הרטרואקטיביות היא שאלה שבסמכותם של הגופים המינהליים.

התוצאה הסופית: העתירות נמחקו על הסף.

עת"מ 2414/04.

בית המשפט לעניינים מינהלים בחיפה.

השופטת: ש. שטמר.

בשם סופרגז: עו"ד בלושטיין, קוגן, בר-קהן.

בשם העירייה: עו"ד צומן, רוקח, לנקרי.