הרחבת "בסיס המס" כאמצעי להגדלת חיובים

תשלומי היטלי הפיתוח מחושבים לפי תעריף למ"ר קרקע או בניין, הקבוע בחוקי העזר השונים, במכפלת שטח הנכס (לגבי מבנים שאינם למגורים החיוב לרוב נעשה לפי מכפלת נפח המבנה בתעריף למ"ק).

תחשיב ההיטל על פיו נקבעים התעריפים בחוקי העזר, הנו, על דרך ההפשטה, מנה בין אומדן סך הוצאות הקמת תשתית לבין סך שטחי הקרקע והבנייה אשר בעליהם יממנו עבודות אלו. סך שטחי הקרקע והבנייה ברי החיוב כפי שנקבעו בחוקי העזר הם למעשה "בסיס המס" על-פיו מבוצע חישוב ההיטל הנדרש.

על-פי הנחיות משרד הפנים, כל חוק עזר המשנה תעריפי היטל מחייב תחשיב כלכלי המפרט את אופן חישוב התעריף, לרבות המשמעות הכספית של השינויים בחוק העזר החדש.

לעיתים, עדכון התשלום הריאלי למ"ר בנייה/קרקע נעשה שלא על-ידי תיקון התעריף למ"ר (או מ"ק כאמור), אלא באמצעות תיקון הגדרות בחוק העזר, המשפיע על "בסיס המס". תיקון כזה, שאינו משנה את התעריף בחוק העזר, מהווה הרחבה של בסיס המס, ובהתאם מביא להעלאה ריאלית של הכנסות העירייה מהיטלי פיתוח. כך למעשה עוקפת הרשות לכאורה את הדרישה של משרד הפנים לצרף תחשיב כלכלי המפרט את השינויים.

הרחבת "בסיס המס" בלא עיגון תחשיבי חלה מקום בו רשות מקומית אינה כוללת בתחשיב ההיטל שטחים בעלי סממן מסוים, אולם ברבות השנים היא מתקנת את חוקי העזר ומרחיבה את הגדרת "נכס" חייב בהיטל בחוק העזר. דוגמה נוספת יכולה להיות תיקון בחוק העזר המטיל חבות בהיטל גם על נכסים שנבנו בבנייה לא חוקית, בלא שתחשיב ההיטל המקורי התייחס לבנייה זו, ובלא שנערך תחשיב המעריך את המשמעות הכלכלית של שינוי זה.

הדיון המשפטי בדבר הטלת חיוב בהיטלי פיתוח על בנייה בלתי חוקית הוא ראוי. אולם יחד עם זאת, בהחלטה להטיל חיוב על סוג נכסים זה, אשר לא נכלל במכנה התחשיב בעת עריכתו וטרם התיקון המילולי בחוק העזר, מחויבת הרשות המקומית, בהתאמה, להפחית את החיוב המוטל על יתרת הנכסים בשטח הרשות. אלמלא ביצוע התאמה זו, לא נשמר עקרון המשק הסגור בין הוצאות הרשות להכנסותיה.

אמנם תחשיב ההיטל צופה - בחלקו או במלואו, בהתאם לשיטה בה נערך - את פני העתיד, ומתבסס מטבעו על הערכות, תוכניות ומשתנים שאין כל ביטחון כי אכן יתקיימו. אולם, אם מבוצע שינוי עקרוני בחוק העזר אין זה ראוי כי הרשות לא תיתן את הדעת להשלכות הכספיות של תיקון זה, ובמסגרת התיקון תפחית לדוגמה חיוב בנכסים אחרים, פועל יוצא של העדפה חברתית למשל.

דיון זה ניתן להרחיב גם לשינויים חקיקתיים המבוצעים על-ידי הרשות המקומית בחוק עזר אשר מנטרלים זיקה בין הבנייה לתשתית, המשנים את "אירוע המס" או המטילים חיוב על תשתיות שהותקנו לפני שנים רבות ואף לפני כניסת חוק העזר לתוקף.

בתי המשפט התערבו בתעריפי ההיטלים או בהיקף השטחים ברי החיוב, מקום בו הוכח כי קיימים פגמים מהותיים בתחשיב ההיטלים, או מקום בו התברר כי החיוב כלל שטחים שלא נכללו במכנה תחשיב ההיטל.

עד כה לא ידוע על פסיקה שדנה בנפקות הרחבת "בסיס המס" באמצעות שינוי הגדרות בחוק העזר בלא עריכת תחשיב התומך בתיקונים אלו.

ביקורת על שינוי הגדרות בדברי חקיקה שיש בהם כדי להגדיל הכנסות באופן לא מבוקר אינה זרה לתחום המיסוי המוניציפלי. בדיקה זו היא, למעשה, מרכז הכובד של הביקורת השיפוטית על החלטות מועצת הרשות המקומית בארנונה.

רשות מקומית אינה רשאית לשנות הגדרות בצו הארנונה, אשר יש בהן כדי להשפיע על חיובי נכסים בארנונה, בלא אישור שר הפנים ושר האוצר. יתר על כן, במסגרת הגשת הבקשה לשינוי בצו מצרפת הרשות מסמך המעריך את השינוי בהכנסות עקב השינוי המבוקש.

אם זהו הכלל החל בענייני ארנונה - כדי לקיים את אינטרס הציבור בדבר הטלת רסן על הרשויות המקומיות, שנטו בעבר להעלות את סכומי הארנונה פעם אחר פעם, כדי לממן את העלייה בהוצאות הרשות - אזי מדוע שלא יחולו כללים המשרתים רציונל דומה גם על הביקורת המוטלת על שינויים חקיקתיים המבוצעים ע"י הרשות המקומית בהיטלי הפיתוח.

לדיון זה ניתן להוסיף את הרציונל, כי בתשלומי ההיטל, להבדיל מתשלומי הארנונה, נדרשת זיקה בין התשתית הממומנת באמצעות ההיטל לבין התשלום הנגבה מן הנישום; רציונל זה מחזק את הצורך בביקורת על שינויים חקיקתיים של הרשות המקומית דווקא בהיטלי פיתוח.

ביקורת על תיקונים בחוקי העזר המגדילים את "בסיס המס", בלא ביצוע תחשיב המכמת את משמעותם הכספית, כמו גם דרישה כי העירייה תוכיח שתיקונים אלו אינם פוגמים באיזון הנדרש בין הכנסות העירייה להוצאותיה, הופכים, אם כך, לכורח המציאות.

הכותב מתמחה במיסוי מוניציפלי.