20 שנה "משביחים" עלינו מהמקפצה

היטל ההשבחה מהווה חלק ניכר מתקציב הרשויות, והוא נגזר מעליית שוויים של מקרקעין בעקבות אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג.

הפילוסופיה העומדת מאחורי היטל זה הקדימה בכעשור את הרוחות המנשבות בבית המשפט העליון בכיוון "הצדק החלוקתי".

הרעיון - "פעלה הרשות המקומית פעילות שבעטיה עלה שווי מקרקעי האזרח, יחלוק בעל הקרקע הרווח עם הציבור". מלכתחילה ברורה היתה כוונת המחוקק, כי הרווח שעושה בעל המקרקעין מפעילות זו, ומפעילות זו בלבד (אישור תוכנית, אישור הקלה או התרת שימוש חורג) הינו נשוא התשלום.

דא עקא, שהוראה טכנית (סעיף 4(5) לחוק) העוסקת באישור מספר תוכניות בזו אחר זו, אשר כל מטרתה היתה להבהיר שאין לדלג על תוכניות משביחות שאושרו לאורך תקופה ארוכה, פורשה באופן בו ההשבחה כללה גורמים נוספים, אשר הכפילו, שילשו ולעיתים הוסיפו עשרות מונים על אותה השבחה גולמית, וזאת, בגין גורמים אשר בינם לבין פעילות הרשות אין דבר וחצי דבר.

רבות נכתב על ההיגיון שבשיטת החישוב שאושרה ע"י בית המשפט העליון (שיטת המדרגות). בשיטה זו תחושב ההשבחה בגין כל תוכנית למועד אישורה, וכלל ההשבחות יוצמדו לפי כללי הצמדה שנקבעו בחוק. הנושא אף היווה תוכן לאינספור ימי עיון, מאמרים ומפגשים מקצועיים.

הרשויות נתלו ונאחזו בפרשנות דווקנית, לפיה תיעשה השומה בדרך של "מקפצה". דהיינו: ייערך תחשיב ההשבחה בין שווי המקרקעין לאחר התוכנית האחרונה, לבין השווי לפני התוכנית הראשונה.

מאליו יובן, ששיטת חישוב זו מביאה ברבות הימים למצב בו שווי הנכס כולו מהווה השבחה, וזאת משום שבאינפלציה ועליית המחירים שאפיינה את שוק ההון ושוק הנדל"ן החל מ-1.7.1975 (מועד ממנו חלה חובת תשלום היטל ההשבחה) ועד היום, הרי ששוויו הקודם של הנכס בטל בשישים לעומת שוויו כיום. כאשר אומדים את שווי המקרקעין ב-1975 בערכיו הנומינליים, האבסורד יזעק לשמיים - ולפיכך אימצו הרשויות עמדת ביניים, לפיה הערכים נמדדו לפי ערכי הקרקע ביום אישור התוכנית האחרונה.

במאמר זה בחרתי שלא להלאות את הקורא בדוגמאות המופיעות במאמריי הקודמים, אסתפק בהצגת הפערים המוצגים בפס"ד פמיני, היכן שחישוב על פי שיטת המקפצה הביא להשבחה בגובה 2,015,813 דולר (לשיטת הוועדה), בעוד שההשבחה בחישוב בשיטת המדרגות מגיעה ל-107,080 דולר (לשיטת בעל הקרקע).

ההפרש שבין ערכים אלה (פי 20) מהווה עליית שווי שאיננה נובעת ישירות מ"אישור תוכנית", אלא ש"גילוי" זה אינו חדש. מצב זה ידוע ונהיר לכל בעל מקצוע העוסק בנושא, ואין בפסק הדין משום חידוש מקצועי כלשהו. ובכל זאת, כיצד קרה, שבמשך 25 שנים (שנות קיום התוספת השלישית לחוק), השתרשו נוהג ודרך חישוב מעוות? מי היה המעוניין העיקרי בכך? ובאילו אמצעים נקטו המעוניינים בשימור העיוות?

בעיריית תל-אביב למשל אושרה בשנת 1981 תוכנית 1680. התוכנית התירה, באותה עת, בניית יציאות לגג מדירות בקומות העליונות. שטח היציאה לגג נקבע ל-23 מ"ר, ושווי ההשבחה באותה עת נע בין 2,000-5,000 דולר, בהתאם למיקום.

ב-1994 אושרה תוכנית נוספת - תוכנית ג'. תוכנית זו לא שינתה באופן מהותי את הזכויות שנקבעו בתוכנית 1680 לגבי מבנים בבנייה רוויה, למעט תוספת המאפשרת בניית פרגולה בסמוך.

מי ששילם לפני אישור תוכנית ג' היטל בגין תוכנית 1680, הוסיף היטל השבחה בגין ההשבחה שנבעה מתוכנית ג' (סדר גודל של 2,000 דולר), ואולם מי שלא מימש ולא שילם היטל השבחה בגין תוכנית מס' 1680 שאושרה ב-1981, נאלץ לשלם לפי שומה חדשה, האומדת את ההשבחה כולה לשנת 1994 (מועד אישור תוכנית ג'), ובמועד זה שווי יציאה לגג ופרגולה נשום סביב 50,000 דולר.

הנה כי כן, אימוץ שיטת המקפצה תרם לעיריית ת"א בכך שהעלה את החבות בהיטל השבחה פי 10 (!) מהחבות לפי שיטת המדרגות. העובדה שהאמרת שווי קרקע ליציאה לגג מכ-5,000 דולר בשנת 1981 לכ-50,000 דולר בשנת 1994 איננה עליית שווי עקב אישור תוכנית בניין עיר, לא הפריעה לאף אחד לגבות את ההיטל בשיטה זו (כדוגמא זו קיימות אינספור דוגמאות נוספות בתל-אביב ובערים אחרות). אם כן, המעוניין בשימור השיטה (שיטת המקפצה) הן הוועדות המקומיות, הנהנות מההיטל.

וכיצד אוכף הממסד פרשנויות מוטעות? להלן הכללים:

1. מכתיבים לשמאי הוועדה לעבוד אך ורק לפי שיטת המקפצה (המניבה לרשות הכנסות גבוהות יותר). שמאים סרבנים - יפוטרו.

2. כאשר שמאי נגדי מגיש שומות לפי שיטת המדרגות, מסרבים למנות שמאי מכריע, שעלול לקבל את דרך החישוב לפי שיטה זו.

3. כאשר מערערים על שומה מכרעת בנושא שיטת החישוב, לעולם הוועדה תתפשר.

ב"ברנג'ה" המקצועית ידוע, כי הלכת פנימי הינה תוצאה של מעידה בוועדה המקומית, וכפי שאמר לי פרקליט בכיר: "אסור היה להביא הנושא לדיון בבית המשפט העליון, ובמיוחד לא בתיק מסוג זה, בו העוול בולט וניכר...".

ולזאת אקרא בריונות ממסדית.

ומה מקפיץ עכשיו את שוק הוועדות ושמאי הוועדות?

1. החשש שהכנסות הוועדות מהיטלי השבחה יפתחו באופן ניכר.

2. חששם של השמאים מסיבוך וצורך בביצוע עבודה מקצועית מסובכת ומדוקדקת ללא קבלת תמורה ראויה (לעיתים מימוש זכויות בנכס בת"א יגרור שומת השבחות של 5 תוכניות ויותר).

אין להתפלא איפוא, שיימצאו גורמים שינסו לסכל את ההיגיון הצרוף שבהלכה ולאכוף בשנית פרשנות מעוותת למדידת ההשבחה. לשם הצגת תוצאת הפסיקה כמעוותת מציגים מתנגדי הפסיקה מצב תיאורטי, לפיו בעת ירידת מחירים בשוק תתקבל תוצאה בה היטל ההשבחה יהא גבוה יותר מאשר בשיטת המקפצה. כיצד תוצאה כלשהיא המעלה או מפחיתה את ההיטל מוכיחה צדק או אי צדק ?! ואגב, עיוות הנובע מהצמדה אינו קשור בדרך זו או אחרת לסעיף 4(5) הדן ברצף תוכניות. עיוות זה, ככל שקיים, חל גם לגבי היטל בגין תוכנית אחת ובלי להזדקק להוראות סעיף 4(5).

מסתבר איפוא שאלפי נישומים שילמו היטל השבחה ביתר. כלל ידוע בדיני מיסים הוא, שאין מתקנים חיובים לאחור עקב שינוי הלכה או חוק, ואולם מקרה זה הינו שונה. אלפי נישומים נאלצו לשלם בניגוד לחוק ובידיעת השלטונות, תוך התנהלות מגמתית ברורה ומכוונת. ייתכן ובעתיד נראה תביעות מעניינות בסוגיה זו.

ולעניין עתיד היטל ההשבחה בכללו. גורמים שונים, מטעמים שונים, מבקשים להמיר שיטת תשלום ההיטל באגרות קבועות. גם זאת בשם "פשטות הגבייה".

היטל ההשבחה הינו תשלום צודק, המטיל נטל הוגן על בעלי קרקע, ואינו מפלה. שיטה זו גובה תשלום ממי שמקרקעיו הושבחו ולא מטילה באופן גורף ועיוור מס גולגולת. נראה כי חוק יסוד כבוד האדם וחירותו מגן על בעלי הקרקע מפגיעה קניינית שרירותית ותואם עקרונית את גישת המחוקק, באופן בו השבחות של הרשות מטיבות עם הפרט והכלל במשותף. נראה כי פסק הדין בעניין פמיני מסכל כל כוונה של המרת ההיטל בהוראה מנהלית הקובעת אגרות שרירותיות.

וכך נכתב בפסה"ד: "הבחירה בשיטה זו גובה אמנם מחיר בהיותה יעילה פחות, אך האינטרס החברתי שביסוד ההיטל יוצא נשכר, משום ששיטה זו מקיימת באופן מיטבי את הקשר הסיבתי הישיר בין הפעילות התכנונית ובין ההשבחה החייבת בהיטל". נראה כי דברים אלה עצמם יפים גם לגבי הכוונה להמיר היטל צודק ונכון באגרות שרירותיות ומקפחות.

ולעניין הכנסות העיריות. מעתה לא די בהכנת תוכניות "צ'ופצ'יק", אותן תוכניות שכל תכליתן היתה לגבות היטל גבוה יותר בגין זכויות שאושרו בעבר. פס"ד פמיני שולח את ועדות התכנון להכין תוכניות משמעותיות, להשביח שווי שטחים, לצופף ולייעל בינוי ותשתיות, ולגבות היטל אמיתי מרווח אמיתי. ויבוא לציון גואל.

הערת המערכת: כותב המאמר, עדי צביקל, כלכלן ושמאי מקרקעין, חבר האקדמיה למחקר ויישום שמאות המקרקעין בישראל ויו"ר לשעבר של לשכת שמאי מקרקעין בישראל, כתב מאמרים בנושא שיטת המדרגות, השופטת חיות ציטטה והסתמכה על מאמרו בפס"ד בהלכת פמיני.