ומה אח"כ?

על רקע הפיתוח המתרחש בשנים האחרונות, המאבקים (בעיקר של אגו) בין משרד האוצר לבין משרד התחבורה יוצרים עיכובים בפיתוח התשתיות. המחלוקת התפיסתית בין אגף התקציבים לבין אגף החשכ"ל במשרד האוצר מהווה בלם משמעותי לקידום פרויקטים באמצעות הסקטור הפרטי, בשעה שהסטטוטוריקה והשגת האישורים ממוסדות התכנון עדיין מהווים כשל מרכזי בפיתוח התשתיות. כדאי גם לזכור כי תוכניות הפיתוח הרב-שנתיות שהוקצו לחברה הלאומית לדרכים (מע"צ החדשה) ולרכבת ישראל הוכיחו שהמושג "רב-שנתי" הוא גמיש, לאחר שחרב הקיצוץ התקציבית הגיעה גם אליהם.

העוסקים במלאכת פיתוח התשתיות יכולים למנות הישגים מרשימים. בשנים האחרונות אנו עדים לתנופה חסרת תקדים. על-פי נתונים של משרד התחבורה בעשור האחרון, 1996-2006 הושקעו 67 מיליארד שקל בפיתוח תשתית התחבורה היבשתית: 50 מיליארד שקל הושקעו מתקציב המדינה; 5 מיליארד שקל על-ידי דרך ארץ בקידום כביש חוצה ישראל; 4.5 מיליארד שקל על-ידי רשות שדות התעופה, בעיקר עבור פרויקט נתב"ג 2000; 3.5 מיליארד שקל על-ידי רשות הנמלים, בעיקר עבור פרויקט נמל היובל; ו-4 מיליארד שקל מתקציבי רשויות מקומיות.

אלא שרוב הפרויקטים ברשימה זו הם פרויקטים שנמצאים בהליכי ביצוע ובשלבים מתקדמים של הליכי מכרז וסגירות פיננסיות. הבעיה המרכזית היא שאין כיום פרויקטים נוספים להעביר לביצוע הסקטור הפרטי בעוד מספר שנים, כך שאין לדעת מה יהיה לאחר שהפרויקטים הנוכחיים יסתיימו. בענף מעריכים, כי בטווח הבינוני ייכנס ענף התשתיות בישראל לתקופה ללא פעילות, למרות האפשרות לשתף את הסקטור הפרטי, כלי שהוכיח את עצמו כיעיל, מהיר ואיכותי.

ההשקעות באמצעות הסקטור הפרטי בשיטת PPP (PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP) תפסו בארץ תאוצה, בדומה אגב למתרחש כבר שנים ברבחי העולם. בשנים האחרונות מקודמים בשיטה זו למעלה מ-10 פרויקטים, בתקציב של 25 מיליארד שקל, חלקם בתיכנון וחלקם כבר מבוצע. הביקושים ההולכים וגוברים לכבישים ומסילות רכבת מול מגבלה תקציבית הביאו לייבוא של שיטות להגדלת מקורות ההון. הביצוע באמצעות הסקטור הפרטי, ה-PPP, מחולק לשלוש שיטות מימון. הראשונה היא ה-BOT פרויקטים בהם ניתן לגבות תשלום מהמשתמשים ואשר אינם זקוקים לסבסוד ממשלתי (כדוגמת כבישי אגרה, כביש חוצה ישראל).

השנייה היא PFI, פרויקטים בהם הממשלה בלבד משלמת עבור השירות, והסקטור הפרטי מתחרה על המחיר שתשלם בסוף הפרויקט. הסוג השלישי מתייחס לפרויקטים המכונים JV, פרויקטים בהם בנוסף לגבייה מהמשתמשים צריך גם סבסוד ציבורי (באמצעות מענקי הקמה, מדינת ישראל משתמשת במודל זה בעיקר בפרויקטי הרכבות הקלות).

היתרונות למשק כתוצאה מקידום פרויקטים באמצעות הסקטור הפרטי הם ברורים: הרחבת המקורות הזמינים למימון השקעות בתשתיות, העלאת רמת השירות של התשתיות הציבוריות באופן המהיר ביותר, ייעול תהליך התכנון ההקמה והתפעול, וייעול השימוש במתקני התשתית.

אגף החשב הכללי באוצר, בראשות ירון זליכה, הוא החלוץ בקידום פרויקטים אלו. זליכה זכה למחמאות על הקידום וההחייאה של פרויקטים שהיו תקועים על השולחן מזה שנים, מאידך יש ביקורת על כך שלא הצליח לייצר אופק תכנוני לביצוע בשנים הקרובות.

מנגד, אגף התקציבים ידוע בהתנגדותו לשיתוף הסקטור הפרטי ובעיקר נגד שיטת ה-PFI, הנראית בעיני אנשי האגף ככלי ישיר לעקיפת התקציב ולפריצת יעד הגרעון. באגף התקציבים לא בטוחים שנכון להקשיח את התקציב ולהתחייב כבר עכשיו על פרויקטים, או לפרוץ את יעד הגרעון בשם פיתוח התשתיות. לטענתם החלטה כזו היא של סדרי עדיפות לאומיים.

משרד התחבורה, ובעיקר מאז כניסתם של המנכ"ל גדעון סיטרמן, והשר שאול מופז, הפך להיות דומיננטי ונחוש בקידום פרויקטים באמצעות הסקטור הפרטי.

סיטרמן סבור, כי יש להוציא לפועל עשרות פרויקטים בשיטת ה-PFI כבר בטווח המיידי. "מלחמות היהודים" במשרד האוצר לא מטרידות אותו, ולדבריו הממשלה היא זו שצריכה לקבל את ההחלטות.

באגף החשכ"ל סבורים, כי העדר אופק תכנוני קשור בהתנהלות של משרד התחבורה. לדברי אנשי האגף, "אגף החשכ"ל לא יכול לקבוע איזה פרויקטים לקדם, זאת לא אחריות החשכ"ל לבחור את הפרויקטים אלא לבצע אותם. אנחנו לא יכולים להחליט בשביל מנכ"ל משרד התחבורה איזה פרויקטים יקודמו. אנו לא יכולים לכפות על משרד ייעודי איזה פרויקטים לבצע.

"אנחנו הוכחנו שאנחנו יודעים לקדם פרויקטים. אם משרד התחבורה ימשיך להתנהל באותו אופן לא יהיו פרויקטים ואנו צפויים לקיפאון מוחלט בקידום פרויקטים באמצעות הסקטור הפרטי. אפשר לקדם כמה פרויקטים פוטנציאלים במהירות כמו איילון מזרח, נתיבים מהירים, פרויקטים ה-BRT ברכבות ועוד. אבל אלה החלטות של משרד התחבורה".

מנכ"ל משרד התחבורה דוחה את הביקורת. לדברי סיטרמן, יש כיום צוות מיוחד במשרד שעובד על קידום פרויקטים בהיקף של 15 מיליארד שקל, שרובם יקודמו באמצעות הסקטור הפרטי. לדבריו, בתוך שבועיים הם יציגו למשרד רה"מ ולמשרד האוצר תוכנית רחבה לפיתוח השקעות בתחבורה באמצעות הסקטור הפרטי. כך למשל הקמה של מרכז לוגיסטי - עורף לנמלי ישראל, רכבת מטענים מזרחית ועוד.

סיטרמן: "לשמחתי הרבה, גם המנכ"ל החדש של משרד האוצר, ירום אריאב, שהגיע מהסקטור הפרטי, נותן את ידו לשיתוף המגזר הפרטי. לצערי אגף התקציבים פועל רוב הזמן כגזבר ולא כאנשים עם מעוף וחזון. בתכנון תחבורה ישנה משמעות אדירה לפיתוח בטווח ארוך. אי אפשר לקפוץ משנה לשנה, ותכנון לחמש שנים הוא המינימום.

"הסקטור הפרטי רעב לפרויקטים, שוק ההון המקומי משווע להשקעות נוספות, הכלכלה בישראל יציבה כבר שלוש שנים ויכולה להכיל פרויקטים נוספים, זאת הזדמנות פז להביא לצמיחה במשק ולשפר את רמת התשתיות.

"אגף התקציבים, עם כל הכבוד לקובי הבר, הם רק גורם אחד במערכת. זו היא החלטה של הממשלה אם לשתף את הסקטור הפרטי או לא. הבר לא אחראי על עתיד מדינת ישראל ואני שמח שבצמרת של משרד האוצר כבר חושבים אחרת. הגיע הזמן ש-PFI לא ייחשב כטרפה במסדרונות האוצר, אלא שיטה זו תאומץ כמדיניות של הממשלה לקידום ופיתוח תשתיות".

במשרד האוצר בוחרים שלא להגיב להשמצות האישיות. לדברי האוצר, "צר לנו שמנכ"ל משרד התחבורה, שזה עתה נכנס לתפקידו ועוד לא למד את תחום עיסוקו, בוחר להשמיץ במקום לעבוד. קשה לייחס גישה גזברית לאנשי האוצר שדחפו בשלוש השנים האחרונות פיתוח תשתיות בהיקפים של למעלה מ-50 מיליארד שקל תוך ביצוע שינויים מיבניים בחברה הלאומית לדרכים וברכבת. דווקא בתחום התחבורה לא ניתן לדבר על אנשי האוצר כגזברים אלא כאנשי חזון. הטענות שמושמעות הן ריקות מתוכן. מפתיע שהן מגיעות דווקא מגדעון סיטרמן, שפעל להקפיא את פרויקט 531 שהוא פרויקט PFI בניגוד להמלצות המקצועיות של צוות משרדו".

הצרה היא, שענף התשתיות נמצא כאמור בצומת מכריע, אחרי ניקוי יסודי של שולחנות עמוסים מפרויקטים תקועים. נשאלת השאלה היא מה הלאה? ובאיזה כיוונים יתפתח הענף - האם תימשך ההשקעה המרכזית על-ידי פיתוח באמצעות תקציב המדינה, או שתהיה פריצת דרך משמעותית בשיתוף הסקטור הפרטי.

מדובר בשאלות לא פשוטות שישפיעו על חיסכון בזמן, צמיחת המשק, הפחתת זיהומי אוויר וכו'.

עו"ד יוסי לוי, מומחה לפרויקטים בשיתוף הסקטור הפרטי, סבור כי יש לפעול במלוא העוצמה לקידום פרויקטים בשיטה זו. לדבריו, "אני לא בטוח שאגף התקציבים אכן מתנגד. גם שם מבינים שפרויקטים אלה, לרבות PFI, הוא מנוע צמיחה מצויין. גם אגף התקציבים עושים חושבים. מה בעצם יש בפרויקטים האלה? יש מקסום של תועלות ויעילות של כל צד במשוואה.

"הממשלה מצידה נותנת טיפול סטטוטורי - הפקעות והיתרים, הסקטור הפרטי יודע לבצע והבנקים לממן ולפקח. זה חיבור שיוצר יעילות מקסימלית והוא מנוע צמיחה אדיר למשק. מה שקרה עד היום הוא שהממשלה, החלשה בביצוע וניהול, היא זו שניהלה את כל האופרציה וגרמה במשך שנים להקצאות לא יעילות, לעלויות עודפות בהיקפים של מיליארדי שקלים ולפיגור בלוחות זמנים. צריך לתת לכל אחד לעשות את מה שהוא יודע הכי טוב לעשות טוב".

גם לוי מעריך שהבעיה האמיתית היא צבר הפרויקטים העתידיים. לעצם הוויכוח על BOT מול PFI, וההתייחסות לפרויקטים הללו כפתרון מלאכותי "עוקף תקציב", הוא אומר כי יש פתרון. לדבריו, באנגליה, מולדת ה-BOT, נקבעו פרמטרים ברורים, "ככל שהסיכון של הפרויקט עובר לאחריות הסקטור הפרטי יש להתייחס לפרויקט כחוץ-תקציבי וככל שהסיכון הוא על הממשלה זה פרויקט תקציבי".

gal-n@globes.co.il