כשהמדינה היא הלקוח

מדינת ישראל איננה בדיוק הלקוח הטיפוסי ביחסים שבין עורך דין ללקוח, ואולם היא משמשת בעל דין במספר גדול של התדיינויות משפטיות. התחום המורכב ביותר שבו היא פועלת הוא ככל הנראה בג"ץ - משרדי הממשלה, רשויות המדינה, ואף בעלי תפקידים פרסונליים - מהווים יעד לאלפי עתירות המוגשות כל שנה לבית המשפט. על מערכת היחסים המורכבת שבין האינטרס הציבורי, שאותו מייצגת הפרקליטות, לבין חובת הנאמנות ללקוח, היא המדינה, מופקדת מנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה, אסנת מנדל.

כעת, חושפת לראשונה מנדל את הדילמות והקונפליקטים המלווים את תפקידה, במאמר פרי עטה המתפרסם בכתב העת "מעשי משפט", שגיליונו השני יושק בכנס בפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב ביום שלישי הבא.

"הפרקליט הציבורי הוא משרתם של אדונים רבים", מתוודה מנדל, "הכפופים כולם, בו-זמנית, לנורמה המופשטת של קידום והגנה על אינטרס הציבור". מנדל יודעת על מה היא מדברת: כמנהלת מחלקת הבג"צים היא ניהלה בשם המדינה בשנים האחרונות לא מעט קרבות משפטיים סוערים בבג"ץ, תוך שהגנה לעתים בחירוף-נפש על צדקת עמדתה של המדינה, גם כשזו ספגה ביקורת חריפה אפילו מהשופטים עצמם.

התהליך שעוברת עתירה עם הגשתה, והטיפול הניתן לה על-ידי פרקליט בג"צים, מערב - על-פי תיאורה של מנדל - את הפרקליטות באופן עמוק בתחום קבלת ההחלטה של הרשות המינהלית. במילים אחרות, כוח ההכרעה האם ההחלטה שהתקבלה, למשל במשרד התמ"ת או ברשות למאבק בסמים, תעמוד על כנה או תתבטל, מצויה במידה רבה בידיו של פרקליט הבג"צים. "מעמדו של הפרקליט כמי שמסורה בידו סמכות הייצוג של הגוף הציבורי", כותבת מנדל, "מקנה לו לא אחת כוח להשפיע לאחר מעשה על העבודה המינהלית, ולהביא לשינויה, לעיכובה או לביטולה כליל".

כאשר מתעוררות מחלוקות בין שני פרקליטים, שכל אחד מהם מהווה "זרועו הארוכה" של היועץ המשפטי לממשלה - פרקליט הבג"צים מחד, והיועץ המשפטי למשרד ממשלתי כלשהו מאידך, מובאת המחלוקת להכרעת היועץ המשפטי או פרקליט המדינה עצמם. לדבריה, על פרקליט הבג"צים מוטלת חובה אתית להעמיד בתשובתו לעתירה את כל המידע הרלוונטי לדיון, גם אם זה נחשף לראשונה בתשובת המדינה ולא היה מצוי קודם לכן בידי העותר או העיתונות. במקרה שבו השופטים ממליצים למדינה לשוב ולשקול את ההחלטה שבעטיה הוגשה עתירה, מובאות הערות השופטים לדיון שבו משתתפים אנשי הפרקליטות והגוף הממשלתי הנתקף. בדרך כלל, אומרת מנדל, הערות אלה נלקחות ברצינות.

בלב מאמרה הקביעה כי פרקליט הבג"צים איננו רשאי להגן על החלטה לא חוקית של המדינה. השאלה היא כמובן מהי החלטה לא חוקית. בעולם של פורמליזם משפטי, כפי שהיה בשנים עברו, די היה בבחינת הסמכות החוקית לקבל את ההחלטה שהתקבלה. אלא שכיום, אומרת מנדל, "בעידן של 'משפט וערכים', לטענה כי תוצאת המעשה אינה צודקת עשוי להיות מקום, ובעולם כזה על הפרקליט לשאול עצמו שאלות שונות לחלוטין".

צעד קטן להפרת אמונים

אלפים רבים של מילים נכתבו עד היום על 27 מילים קצרות, המופיעות בסעיף 284 לחוק העונשין, סעיף המרמה והפרת האמונים. "עובד ציבור העושה במילוי תפקידו מעשה מרמה או הפרת אמונים הפוגע בציבור", נכתב שם, "אף אם לא היה במעשה משום עבירה אילו נעשה כנגד יחיד, דינו - מאסר שלוש שנים". מצד אחד, בפרשת שבס נקבע שסעיף זה הוא המכשיר המרכזי שבידי מערכת אכיפת החוק למאבק בשחיתות השלטונית, ברוב רובם של המקרים, שאינם מגיעים לגדר עבירת השוחד. מצד שני, נוסחה העמום של העבירה מקשה על יישומה בפועל ופוגע בעקרונות היסוד של המשפט הפלילי, שלפיהם "אין עונשין אלא אם מזהירין".

תזכיר החוק שפירסמה מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים בשבוע שעבר, הקובע נוסח חדש לעבירה זו, הולך צעד משמעותי קדימה בניסיון לפשט את העבירה ולהפוך אותה לישימה ואפקטיבית יותר. מעבר להחמרה בענישה המרבית - חמש שנות מאסר, נעשה ניסיון לשמר את העקרונות הקיימים בחקיקה ובפסיקה באשר למהות העבירה, וכל מטרתו של התיקון היא להבהיר את גבולותיה של העבירה, לפרט יותר באשר למותר ואסור. בהתאם לכך, נלקח ניסוח הליבה היישר מפסק דין שבס, והגדרת העבירה המוצעת היא "מעשה מרמה או הפרת אמונים שיש בו כדי לפגוע פגיעה מהותית בערכי טוהר המידות של עובדי הציבור, באמון הציבור בשירות הציבורי או בפעילותו התקינה של השירות הציבורי".

החידוש המרכזי בסעיף המוצע הוא חלקו השני, המספק הגדרות למקרים שבהם מתקיימת הפרת אמונים. כך, העבירה יכולה להתקיים כשעובד הציבור עשה שימוש במעמדו במצב של ניגוד עניינים כדי להשפיע על עניינו האישי או הכלכלי, קבלת טובת הנאה ממתוקף פעולתו כעובד ציבור, שימוש במידע פנימי או הסתרת מידע. בנוסף, מוגדר "סעיף סל" הכולל כל פגיעה בערכים המוגנים המצויים בהגדרה הכללית, והגשת אישום לפיו מחייבת אישור היועץ המשפטי לממשלה עצמו.

כמו בנושאים אחרים המצויים בליבת המאבק לשמירת שלטון החוק ויעילות המערכת המשפטית, גם סביב עבירת הפרת האמונים ניטש מאבק, המעורר רתיעה מכל שינוי מוצע, פן יהיה זה שינוי לרעה. הצעת החוק של משרד המשפטים - אם לא תעוקר ותעוות בדרך אל ספר החוקים - מהווה שינוי חיובי, גם אם לא העניקה לסעיף החקיקה הזה את השיניים החדות שלהן הוא ראוי.

וינר, שלב העדויות

4 שנים וחצי עברו מאז שד"ר דיוויד וינר, סגן הסנגורית הציבורית הארצית, שם קץ לחייו בעקבות החשדות שהופנו כלפיו, בפרשה שבה ייצג את יצחק זוזיאשווילי, שהורשע מאוחר יותר ברצח השופט עדי אזר. והפצעים מהפרשה הכאובה עדיין לא הגלידו. מחר (ה') יתקיים בבית לשכת עורכי הדין בתל אביב כנס השקתו של "ספר דיוויד וינר" - גיליון מיוחד של כתב העת "הפרקליט", שערכו עו"ד דרור ארד-אילון, פרופ' יורם רבין ועו"ד יניב ואקי, והעוסק בשני התחומים שהיו קרובים במיוחד ללבו של וינר - משפט פלילי ואתיקה.

אחד המאמרים המרתקים בספר נכתב על-ידי ארד-אילון, והוא מתאר את התיק האחרון שבו טיפל וינר - תיק זוזיאשווילי, שבעטיו נחקר במשטרה ושבעטיו כתבה עליו השופטת שרה סירוטה, בהחלטתה לאשר את תמלול שיחותיו הטלפוניות עם זוזיאשווילי, כי מדובר ב"שיח בין עבריינים", ניסוח שאותו לא יכול היה לעכל.

"נפגשתי עם דיוויד בביתי במוצאי שבת, למחרת החקירה במשטרה", כותב ארד-אילון, "הוא היה נסער ונרגש במידה שלא הבנתי אז. בזמן אמיתי התקשיתי להבין את עוצמת הפגיעה שחש. ניכר שנפגע, אך לא ברור היה ממה ועד כמה. חודשים לאחר מותו הגיעו לידי קלטות החקירה שלו ותמליליה. באחת הבנתי עד כמה קשה ואלימה היתה המכה שחש דיוויד וינר בעקבות החקירה".

באותה חקירה, שהתנהלה כחקירה באזהרה אף שלא היתה כזו - בהוראת פרקליט המדינה דאז, ערן שנדר - סירב וינר להפר את חיסיון עורך דין-לקוח שלו עם זוזיאשווילי ולמסור מידע על שיחות ביניהם. "במותו, כמו בחייו", כתב ארד-אילון, "השאלה האתית עמדה במרכז. האתיקה שימשה אותו לא רק כחסם מפני התנהגות פסולה, אלא כמדריך לחיים מקצועיים ולעריכת דין נכונה".