ביקורת בלי שיניים: האם ניתן לתת למבקר המדינה סמכויות ביצוע?

"הכתובת היתה על הקיר", "המבקר התריע על מצבם העגום של שירותי הכבאות", "האסון בכרמל יכול היה להימנע לו היו מיישמים את דו"חות מבקר המדינה מהעבר" - כך זעקו כותרות העיתונים כשהתגלתה אי-המסוגלות של מכבי האש להכניע את שריפת הענק שהשתוללה ביערות הכרמל. שעות ספורות לאחר שניצת הזרד הראשון באזור עוספיה, החל החיפוש אחר האשמים והאחראים למחדל.

על רקע הבריחה מאחריות, שהפכה לספורט לאומי אצל נבחרנו, הציתה השריפה בכרמל ויכוח ישן נוסף סביב השאלה: "האם מבקר המדינה צריך שיניים". דו"ח המבקר על "היערכות שירותי הכבאות למצבי חירום", שהמלצותיו לא יושמו, היווה את הטריגר התורן לדיון מחודש בשאלה - מדוע דו"חות כה רבים של המבקר צוברים אבק במגירה חשוכה ומסקנותיהם לא מיושמות. הקריאות לשינוי החוק, כך שיעניק למבקר סמכויות ביצוע תחת סמכויות בדיקה, שבו ועלו.

"אלה שאלות נכבדות ורציניות מאוד, והן נשאלות שוב ושוב לאורך שנים", אומר פרופ' דוד ליבאי, לשעבר שר משפטים וחבר בוועדת ביקורת המדינה הבוחנת את דו"חותיו של מבקר המדינה. "לאחר כל הגשת דו"ח חריף של המבקר מתעוררת השאלה למה אין למבקר 'שיניים', אך היא נשארת ב'צריך תשובה' כי אין לה תשובה פשוטה. זה מורכב. יכול להיות שמישהו צריך לשבת על המדוכה ולבחון את האלטרנטיבות, אבל זה לא אומר שבהכרח צריך שינוי בחוק".

"בשביל אפקטיביות חייבים לתת למבקר 'שיניים'"

לעו"ד אליעד שרגא, יו"ר התנועה לאיכות השלטון, דווקא אין ספק שצריך להתחולל בעניין הזה שינוי יסודי. "רוב רובם של דו"חות מבקר המדינה לא שווים את הנייר שהם כתובים עליו מבחינת הפקת לקחים, כי הדבר היחיד שמעניין את המערכת המבוקרת זה ששמם לא יופיע בעיתון בהקשר של הביקורת, ורגע אחרי שוך הסערה הדו"ח הופך לעוד נייר שצובר אבק על המדף. אלא אם מישהו לוקח אותו לבג"ץ או אם המבקר מחליט להעביר את העניין לחקירה משטרתית וליועץ המשפטי לממשלה במקום שיש חשש לעבירות פליליות".

לדבריו, כשבמהלך בדיקת מבקר המדינה מתגלה חשש למעשים פליליים - הבעיה חמורה פחות, כי הגורמים במערכת האכיפה הפלילית מרימים את הכפפה. הבעיה מתגלה במלוא חומרתה דווקא במקומות שהמדינה נדרשת לתקן ליקויים בדרך התנהלות של גוף או שירות ציבורי מסוים, או כשנחשפים אי-יעילות ובזבוז כספי ציבור, שבסופו של יום משפיעים על כולנו - כאזרחים וכמשלמי מסים.

"אף אחד במדינה לא מוכן לקחת אחריות", אומר שרגא. "אלי ישי לוקח אחריות למצבם העגום של שירותי הכבאות? על מחדלי משרד הפנים בעניין? לא. גם אם תהיה ועדת חקירה שתקבע כי יש לו אחריות אישית, הוא לא יתפטר".

בנסיבות הללו, טוען שרגא, חובה לחמש את המבקר ב"נשק" מתאים. "זה לא מספיק שלמבקר תהיה את היכולת לבדוק, חייב שיפקידו בידיו גם סנקציות. אחרת דו"ח מבקר המדינה יכול להיעלם כלא היה. חייבים לצייד אותו ב'שיניים' אם רוצים שהוא יהיה אפקטיבי. אבל יש אנשים שלא רוצים שהביקורת תהיה אפקטיבית, ולכן זה נראה כך".

- מה יקרה אם לא ישנו את החוק?

שרגא: "מה שקורה עכשיו. אף אחד לא יתייחס לדו"חות, ויקרו אסונות. אנו יודעים - לפחות בתנועה לאיכות השלטון - שרוב הפעמים שאנחנו מצטיידים בדו"ח מבקר המדינה והולכים לבקש סעד בבג"ץ, זה משום שלמבקר אין שום יכולת אופרטיבית לאכוף את הקביעות שלו. אין ספק כי לו היו נותנים בידיו יכולת לקבוע סנקציות מינהליות ו/או עונשיות לגוף מינהלי שכשל ולא תיקן את ליקוייו, לרבות השעיה או העברה מתפקיד של בעל סמכות כזו או אחרת - המצב היה משתפר פלאים".

"מסקנות הניתנות לאכיפה הן נחלתם של בתי המשפט"

פרופ' רון שפירא, נשיא המרכז האקדמי פרס, לא מסכים עם הנחות היסוד של הקולגה שרגא. לדבריו, "זה לא מדויק לומר שדו"חות מבקר המדינה 'חסרי שיניים' לחלוטין. אמנם הדו"חות אינם מחייבים, אך תיקון לחוק מבקר המדינה בשנת 2000 הטיל חובה על הרשות להראות מה עשתה כדי לתקן הליקויים. אם הרשות המבוקרת בוחרת שלא לתקן את הליקויים, עליה למסור דין וחשבון המסביר זאת.

"בנוסף, החוק מחייב כל גוף מינהלי להקים צוות מעקב, שיעקוב אחר ממצאי הביקורת, ימסור דיווח מה נעשה וינמק מדוע לא נעשה דבר, אם לא נעשה, לתיקון הליקויים באותה שנה".

לכן, מסביר שפירא, על אף שדו"חות המבקר אינם מחייבים את הרשות המבוקרת, היא אינה רשאית להתעלם מהם. "מבחינת עילות הפסלות של המשפט המינהלי, התעלמות כזאת מהווה פעולה בלתי סבירה באופן קיצוני".

מעבר לכך, לדבריו, למבקר יש תחמושת שלא כתובה בספר החוקים. "בתקופת כהונתו של המבקר הנוכחי, מיכה לינדנשטראוס, פונה מבקר המדינה מיוזמתו אל הציבור במישרין, באמצעות תקשורת ההמונים, כדי לשאוב מהציבור עוצמה בלתי פורמלית שאיננה מאפשרת להתעלם ממסקנותיו. במובן הזה, בוודאי שלא ניתן כיום להתעלם מדו"ח המבקר, כשם שלא ניתן להתעלם מתחקיר של עיתון נפוץ או ביקורת בינלאומית. אל לנו להקל ראש במקורות כוח בלתי פורמליים - הם עשויים להיות בעלי עוצמה בלתי מבוטלת".

המסקנה של שפירא: אין צורך לתת למבקר "שיניים". "מסקנות הניתנות לאכיפה הן נחלתם של בתי המשפט. אין שום צורך להפוך את מוסד הביקורת לבית משפט ואף לא לגוף ניהולי המקבל החלטות במקום הגופים המבוקרים. המבקר אינו ערוך לביצוע מטלות אלה, אינו מרכז במשרדו מומחיות מספקת בתחומי הביקורת השונים כדי לאפשר זאת, ואינו נושא באחריות כוללת לנושאי הביקורת. אילו המבקר היה 'מנהל-על', היה נוצר צורך מיידי בבחירתו במישרין בידי העם, בנשיאה באחריות כלפי העם ובמינוי מבקר למבקר".

מעבר לכך מעלה שפירא שאלה נוספת: מי בכלל קבע שעל-פי המבקר יישק דבר. מה אם הוא טועה? הוא יהיה הסמכות החוקרת, השופטת והמבצעת?

"דו"חות מבקר המדינה הם תמיד מעניינים וחשובים, אך אינם 'תורה למשה מסיני'", אומר שפירא. "ראיתי דו"חות מוצלחים, מדויקים ומעמיקים, אך גם דו"חות אחרים. בני אנוש מועדים לשגות תמיד. דווקא משום כך יש להקפיד ולהפריד בין גופים שאנחנו מחויבים בציות להם, אפילו כשיש חשש שהם טועים, כמו בתי משפט - לבין גופים שכוחם הוא ביכולת השכנוע ובהפניית תשומת-הלב לבעיות, במובחן מהפעלת סמכות".

פרופ' ליבאי מצטרף לדברים. "בסופו של דבר המבקר כשמו כן הוא - מבקר. הוא לא יושב לא כערכאה ביצועית ולא כערכאה שיפוטית. מקום התשובה לביקורת זו הוא הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת, שזכיתי לעמוד בראשה כ-8 שנים".

לדבריו, הענקת סמכויות ביצוע למבקר תייצר יותר בעיות מפתרונות. "לבקר, לכתוב ולמצוא פגמים זה דבר אחד - אבל לבצע זה סיפור אחר לגמרי. במקרה הנוכחי של שירותי הכבאות ייתכן שאפשר היה להשיב לבעיה ב-10 חלופות שונות מבחינה ביצועית, ואז עולות השאלות מי יבחן את החלופות האלה, כמה העלויות של כל דבר, וזה גם עובר דרך 20 משרדי ממשלה שונים - ופה צריך הנהגה, צריך מבוגר אחראי מתחום הביצוע וההנהגה - לא מתחום הביקורת".

גם פרופ' יחזקאל דרור, מומחה למדע המדינה מהאוניברסיטה העברית, סבור כי לא ניתן להעניק סמכויות ביצוע למבקר, אך הנימוק שלו נוגע ביסודות השלטון הדמוקרטי. "אין שום אפשרות מבחינת כללי הדמוקרטיה לתת למבקר המדינה סמכות החלטה או כפייה, כי סמכות זו מצויה בידי הנבחרים דמוקרטית. לו היתה למבקר המדינה סמכות החלטה לכפות על הממשלה משהו - סימן שהוא מעל הממשלה, וזה לא ייתכן במדינה דמוקרטית.

"מבקר המדינה ממלא תפקיד חשוב, אך הוא בחזקת יועץ לממשלה או לכנסת. כל הצעה לתת למבקר המדינה מה שנקרא 'שיניים' נובעת מאי-הבנה של מהות המשטר הדמוקרטי, כי האחריות היא על הנבחרים ועליהם בלבד".

- אז אנו צריכים לקבל כעובדה מצב שבו דו"חות המבקר המתריעים על סכנות אמיתיות צוברים אבק במגירה חשוכה?

"לא. הציבור צריך לבחור פוליטיקאים טובים יותר. אני מסכים שממשלות ישראל לא נעזרות במידה ראויה בדו"חות מבקר המדינה, כי רוב הפוליטיקאים הבכירים שלנו הם עסקנים, ולא מעניינים אותם דו"חות המבקר, אבל הדרך לשיפור היא על-ידי שיפור המשטר - ולא על-ידי שבירת עקרונות הדמוקרטיה. הדרך היא רפורמה במשטר על-ידי שבירת התרבות העסקנית הקלוקלת, על-ידי דרישה נמרצת של הציבור מחברי הכנסת לפעול ביתר רצינות".

עו"ד רם כספי מצטרף לטיעון זה. "למבקר המדינה יש מעמד-על, אולם עלינו לזכור תמיד כי אין הוא בא במקום הממשלה. תפקידו לבקר ולהמליץ המלצות ותו לא. חבל שדו"חות ביקורת רבים שהושקעה בהם מחשבה יצירתית נגנזים, אך אין צורך בשינוי חוק או במתן סמכויות נוספות למבקר. הדו"חות שלו מתפרסמים ברבים, ועל הציבור לשפוט את הממשלה ושריה במועד הבחירות. אלה הם כללי הדמוקרטיה".

בזמן שהמומחים מתלבטים אם כן או לא צריך לתת למבקר סמכויות ביצוע ולחמש אותו בסנקציות, בציבור כבר מנסים לפעול. שלשום (א'), על רקע האירועים, פתח אתר האינטרנט "atzuma.co.il" עצומה חדשה, שקוראת "לחזק את מנגנון מבקר המדינה ולחפש את הדרך שפוליטיקאים מזדמנים לא יוכלו להתעלם מהצרכים האמיתיים וארוכי-הטווח שלך, שלי, שלנו". מטרת העצומה היא להשיג 10,000 חתימות. עד שעות הצהריים חתמו על העצומה 7 גולשים בלבד.

"בוודאי שיתחילו עם עצומות. קשה להבין שהמבקר כותב פעם ראשונה, פעם שנייה ופעם שלישית בנושא מסוים שהוא כל-כך רגיש, שחיי אדם תלויים בזה - ועוברים לסדר יום. הציבור לא יכול להשלים עם זה, אז הוא זועק", אומר ליבאי.

הדילמה האם מוסד מבקר המדינה צריך לעבור רפורמה נותרה בעינה, ונראה כי בוויכוח הזה לכולם יש טענות לגיטימיות - גם למתנגדים וגם לתומכים. השאלה היחידה שנותרה היא האם מישהו בממשלה שומע את זעקת הציבור.

המבקר: "מי שאמור להעמיד לדין משמעתי היא נציבות שירות המדינה"

במאי השנה הציגו מבקר המדינה, מיכה לינדנשטראוס, ויו"ר הכנסת, ראובן ריבלין, עמדה מאוחדת שלפיה תיבחן אפשרות למתן "שיניים" בחוק להמלצות הנכללות בדו"חות מבקר המדינה שיחייבו את הרשות המבצעת.

במשרד מבקר המדינה מבהירים כי נושא זו נמצא על סדר יומו של המבקר מזה תקופה ארוכה. "המבקר מדבר זמן רב על הצורך לתת לו 'שיניים', כלומר להעביר חקיקה שתקבע העמדה לדין משמעתי למי שמתעלם מהמלצות דו"חות המבקר. יוזמה זו תקועה בוועדת השרים לענייני חקיקה. המבקר אף דיבר על הצורך לשקול את האפשרות שוועדת הכספים תטיל סנקציה או תשקול להטיל סנקציה על גוף מבוקר שלאורך זמן מתעלם מהביקורת במובן שהוועדה תשלול ממנו תקציבים. כל זה יצטרך להיעשות בזהירות רבה, מתוך כוונה שהסנקציה תוטל על הגוף המתעלם מהביקורת, ושזה לא יגולגל בסופו של דבר על הציבור שייצא זה שסובל".

הצעות אלה של המבקר מתגברות על הבעיות שהעלו חלק מהמומחים, לפיהן הענקת סמכויות ביצוע למבקר יעמידו אותו מעל הממשלה ומנוגדות ליסודות הדמוקרטיה.

"מי שאמור להעמיד לדין משמעתי לא יהיה מבקר המדינה, אלא נציבות שירות המדינה, כך שבוודאי שלא הופכים את המבקר לרשות מבצעת או שופטת. במקרה של סנקציה תקציבית היא תוטל על-ידי ועדת הכספים, אז שוב לא מדובר על סנקציה שנתונה בידי המבקר. יש בכך להתגבר על כל הביקורת ומנגד לפתור או לצמצם את בעיית ההתעלמות מן הדו"חות", אומרים במשרד המבקר.