בג"ץ ביטל אפליה בהטבות מס; פסל סעיף בפקודת מס הכנסה

ביניש וגרוניס ביטלו חקיקה של הכנסת, פסלו סעיף שהעניק הטבות מס ל-5 יישובים יהודיים והורו להוסיף לרשימת מקבלי ההטבה 3 יישובים דרוזיים וערביים ■ הסיבה: הפרקטיקה הלא שוויונית והשרירותית שלפיה נקבעה הזכאות להטבות המס

קל ומפתה לראות בפסק דינו של בג"ץ הערב (ג'), שביטל סעיף בפקודת מס הכנסה שהעניק הטבות מס ליישובים יהודיים באופן לא שוויוני, מסר נוסף מנשיא בית המשפט העליון החדש, אשר גרוניס, למערכת הפוליטית.

מדובר בפסק דין מרחיק לכת מכמה בחינות: הן בשל היותו אחד מאותם פסקי דין נדירים שבהם בית המשפט מבטל חקיקה של הכנסת; הן מאשר שמדובר בנושא הרגיש של הקצאת משאבים באמצעות מנגנוני רווחה-מיסוי; והן מאחר שבאופן נדיר עוד יותר, בית המשפט אינו מסתפק במחיקת חלק מהסעיף המדובר בפקודת מס הכנסה, אלא נוקט צעד אקטיביסטי יותר של הוספת מילים ללשון החוק.

מקרה דומה נעשה בפרשת הפיצויים למפוני תוכנית ההתנתקות, אז הורה בג"ץ לתקן את חוק פינוי-פיצוי בדרך של תיקון ניסוח, כך שהפיצוי למפונים יגדל.

ואולם אין מדובר רק בכך. בפסק דין חוקתי חריג, קובעים הנשיאים דורית ביניש ואשר גרוניס והמשנה לנשיא אליעזר ריבלין, כי השיטה שלפיה נקבעים היישובים הזכאים להטבות מס לפי פקודת מס הכנסה, ללא אמות-מידה ועל-פי רשימה אקראית של יישובים, פוגעת בזכות לשוויון ומפלה בין תושבי יישובים סמוכים, שאין הבחנה עניינית ביניהם.

בכך קיבל בג"ץ באופן חלקי 8 עתירות של המועצה האזורית תמר, האגודה לזכויות האזרח, עדאלה, עיריית אריאל ואחרים.

כתוצאה מכך פסל בית המשפט סעיף בפקודה שהעניק הטבות מס ל-5 יישובים: המועצה האזורית אילות; בית-שאן; חצור הגלילית; המועצה האזורית ערבה תיכונה; וערד.

במקביל הורה בג"ץ להוסיף לרשימת היישובים מקבלי ההטבה 3 יישובים דרוזיים וערביים הסמוכים לגבול לבנון - היישובים מזרעה, כיסרא-סמיע ובית ג'אן.

בשל משמעות ביטול הטבות המס על תושבי 5 היישובים, ובמטרה לאפשר למחוקק לתקן את הליקויים, ייכנס פסק הדין לתוקף בעוד שנה.

מדובר בפעם ה-11 שבה מורה בית המשפט העליון על ביטול סעיף בחקיקה של הכנסת, בשל עילות חוקתיות, מאז חקיקת חוקי היסוד ב-1992.

"להוציא את הערמונים מהאש"

ניתן לראות בפסק הדין הצהרה נוספת מצד נשיא העליון הנכנס אשר גרוניס על נכונותו להצטרף לפסקי דין אקטיביסטיים, הכוללים התנגשות חוקתית וביטול חקיקה ראשית. ועם זאת, בדבריו הקצרים בפסק הדין, הבהיר גרוניס את הקווים המנחים אותו גם במקרי קיצון שכאלה. לשיטתו של גרוניס, ההתערבות החוקתית מצד בית המשפט מוצדקת רק מפני שהכנסת והממשלה מכירות באי-החוקתיות של הסעיף המדובר, ואינן עושות דבר בעניין.

"במקרה הנוכחי נאלץ בית המשפט להתערב בחקיקה ראשית, שעה שהן הרשות המחוקקת והן הרשות המבצעת מכירות בפגמים שבחוק", כתב גרוניס. "עם זאת, אותן רשויות אינן מביאות בעצמן לתיקון הפגמים שבחקיקה, אלא מפנות את התפוח הלוהט למגרשה של הרשות השופטת".

כפי שכתב השופט ריבלין, "שוב נדרשים אנו להוציא עבור אחרים ערמונים מן האש הפוליטית. אילו פעלו הרשויות האחרות ואילו תיקנו את הטעון תיקון, לא היה בית משפט זה מתערב בחקיקה של הכנסת".

שהות לתיקון המעוות

העתירות הופנו כלפי הפרקטיקה הלא שוויונית שלפיה נקבעה הזכאות להטבות מס בסעיף 11(ב) לפקודת מס הכנסה, ללא קריטריונים ובאופן שרירותי.

מאז הוגשה העתירה לפני 10 שנים, נתן בית המשפט לממשלה ולכנסת פעם אחר פעם שהות ממושכת "לתיקון המעוות", על דרך קידום חקיקה שתקבע קריטריונים שוויוניים לחלוקת הטבות המס.

משלא נעשה דבר, בספטמבר 2010 ניתנה החלטת ביניים, ובה נקבע כי אם הממשלה והכנסת יימנעו מקביעת קריטריונים שוויוניים לחלוקת הטבות המס עד תום חקיקת התקציב לשנים 2012-2011, הרי שלא יהיה מנוס מהתערבות בית המשפט. גם ארכה אחרונה זו לא הובילה לתיקון החקיקה.

נוכח הפגיעה הבלתי חוקתית בזכות לשוויון, שלא הייתה שנויה במחלוקת בין הצדדים, ומשלא תוקן הסעיף בפקודת מס הכנסה על-ידי הממשלה והכנסת, החליט בית המשפט להתערב באותם חלקים בסעיף, שבעניינם הוגשה עתירה והוכחה פגיעה.

לדברי ביניש, היעדר הקריטריונים הוביל להפליה ולפגיעה בשוויון; וכי גם באותם מקרים שבהם ניתן היה לחלץ קריטריון - למשל בעניין קרבה לגבול הצפון ולרצועת עזה - הטבות המס לא חולקו באופן שוויוני בהתאם לאותו קריטריון, כך שיישובים ערביים לא זכו להטבה.

על אף השרירותיות שבאותו סעיף בפקודת מס הכנסה, נמנעו שופטי בג"ץ מלהורות על ביטולו הכולל, אלא רק על ביטול התיקון האחד שהובא בפניהם, שמכוחו ניתנות הטבות מס ל-5 רשויות מקומיות.

בנוסף, בית המשפט קיבל כאמור את עתירותיהם של 3 יישובים דרוזיים וערביים בצפון הארץ, שהוכיחו כי תושביהם מופלים ביחס לתושבי יישובים דומים הסמוכים להם, ומצויים באותה מידת קירבה לגבול לבנון, וזאת ללא כל הצדקה עניינית. בעניין 3 היישובים הללו, בית המשפט הורה על הוספתם לרשימת היישובים שבפקודה.

את פסק הדין העיקרי בתיק כתבה הנשיאה, בדימוס ביניש, ההולכת ומתקרבת למועד האחרון שבו היא רשאית לחתום על פסקי דין - יום שני הקרוב, שיהיה גם יום פרישתו של המשנה לנשיא, ריבלין, מכס השיפוט.

ריבלין עצמו ציין כי גם רשות המסים סברה כי חלוקת ההטבות "מעלה מספר בעיות" ו"נקבעה בשיטה של 'טלאי על טלאי'", ולגבי חלק מהיישובים "אפשר לתמוה כיצד הגיעו לשם".

ואילו הפרקליטות ציינה כי "מתחייב תיקון חקיקה הקובע קריטריונים שיוויוניים לעניין הטבות המס", וכי "מתחדדת הבעייתיות באשר לשאלת החוקתיות של הסעיף בפקודה".

"מסר מעודד שהכנסת לא יכולה לעשות ככל העולה על דעתה"

פסק הדין של בית המשפט העליון, שקבע כי השיטה לפיה נבחרו היישובים הזכאים להטבות מס פוגעת בזכות לשוויון ומפלה בין יישובים שונים, מתקבל באהדה רבה בקרב עורכי הדין מומחי המיסוי.

לדברי עו"ד אמנון רפאל, מומחה מיסוי בולט, "יש פה אמירה מאוד חזקה של בית המשפט העליון, שאפילו פקודת מס הכנסה לא חסינה מהתערבות על בסיס חוקתי של הרשות השופטת. זה מסר מאוד מעודד לציבור, משום שהוא אומר שאי-אפשר לחוקק חוקים מפלים, ושהכנסת אינה יכולה לעשות ככל העולה על דעתה".

עו"ד טל עצמון, ראש מחלקת מיסוי במשרד גולדפרב-זליגמן, מסכים. לדבריו, "הטבות מס ליישובים ספציפיים, שזה משול למעשה לחלוקת כסף לאנשים ביישובים הללו, מראש זה דבר מאוד בעייתי. אם אין קריטריונים מאוד ברורים למי מגיע ולמי לא, פשוט אסור לעשות את זה.

"אני לא בטוח בכלל שהמנגנון של לתת הטבות מס לאזרחים באזורים מסוימים הוא נכון כלכלית, אבל אני מאוד מסכים עם השופטים שאם כבר רוצים לעשות את זה, הקריטריון צריך להיות ברור ואחיד לכולם, ולא על בסיס מקום או חיבה של חבר כנסת מסוים. אם משתמשים במנגנון הזה לא נכון, כמו שעושים כיום, זה נותן פתח לפוליטיקאים להחליט מה שעולה על רוחם".

שופטים אמיצים

עצמון מוסיף כי "המסר שיוצא מפסק הדין מאוד משמעותי. בית המשפט נתן לממשלה ולכנסת תקופה מאוד ארוכה לתקן את העיוות החוסר שוויוני, ורק אחרי שהם לא עשו זאת, הוא נאלץ לעשות את זה במקומם. בית המשפט לא מתכוון להרשות חוסר שוויוניות, אפילו אם זה בחקיקה ראשית.

"כל הכבוד לשופטים, שהתגלו כאמיצים. לא כל יום השופטים אומרים לכנסת 'החוק שחוקקת הוא לא ראוי'. יש פסקי דין בודדים כאלה, ואפשר לראות אפילו בפסק הדין את חוסר הנוחות שחשים השופטים כשהם עושים זאת. גם עכשיו הם נתנו לכנסת שנה לתקן את זה. ברור שהשופטים לא רוצים לכפות על הכנסת את דעתם, הם עושים את זה בחוסר ברירה. וכאן עשו זאת בצדק רב".

עו"ד משה מזרחי, לשעבר היועץ המשפטי של רשות המסים, מצדיק את ההחלטה וסבור אף הוא כי לבית המשפט העליון לא הייתה דרך להכריע אחרת. "בג"ץ צודק בכך שהממשלה הייתה צריכה לעשות את העבודה הזו מזמן. אנחנו בלשכה המשפטית של רשות המסים התרענו המון פעמים שזו תהיה התוצאה, ובית המשפט יבטל את הקריטריונים השרירותיים לבחירת היישובים. אמרנו שצריך לעשות קריטריונים אחרים ברורים, ואמרנו גם שזה לא יעמוד במבחן משפטי, ולכן הממשלה צריכה לעשות את זה. אבל אף אחד בממשלה לא הרים את הכפפה, כי לא רצו להתעמת פוליטית עם כל היישובים הללו, ולכן השאירו את 'העבודה המלוכלכת' לבית המשפט".

לדברי מזרחי, "המסר של בית המשפט הוא שהממשלה צריכה לפעול לפי קריטריונים שוויוניים. זה הרי ברור לכל שאי-אפשר להכניס את היישובים היהודים להטבה, ולהוציא ממנה את היישובים הערביים ללא כל הצדקה".

העותרים: "צדק חברתי ומינהל תקין"

בארגונים העותרים הביעו קורת-רוח מפסק דינו של בג"ץ, המעגן את כוחו של עיקרון השוויון בתחום חלוקת משאבים והטבות.

לדברי עו"ד עאוני בנא מהאגודה לזכויות האזרח, "ממשלה יכולה להחליט לתת הקלות במס למי שבאמת ראויים לכך. שוויון, צדק חברתי ומינהל תקין משמעם בראש ובראשונה שקבלת החלטות מסוג זה תהיה על בסיס קריטריונים שוויוניים ושקופים. העובדה שאף יישוב ערבי לא נכלל ברשימת הזכאים היא רק המחשה נוספת הן לאפליה השיטתית והממוסדת של האזרחים הערבים והן לתרבות פוליטית מושחתת שמיטיבה עם מקורבים".

עו"ד סאוסן זהר מארגון עדאלה ציינה כי "עתירה זו נידונה בבית המשפט במשך שנים, ולאורך כל התקופה הזאת הממשלה והכנסת לא עשו דבר כדי לתקן את המצב. אנו מקווים שהממשלה והכנסת יקיימו את פסק הדין ויתקנו את החוק באופן שיבטיח שוויון לכלל האזרחים, ויינתן משקל למצב הסוציו-אקונומי העגום של היישובים הערבים בכלל, והיישובים הערבים-הבדווים בנגב בפרט. על המדינה להכליל ישובים אלה ברשימת הזכאים להטבות מס". (בג"ץ 8300/02).

צרו איתנו קשר *5988