עצה לכחלון: העבר את מח' החקיקה ברשות המסים למשרד המשפטים

עצות לכחלון - מאמר רביעי בסדרה ■ שתף פעולה עם שרת המשפטים, ודאגו ביחד להקמת מחלקת חקיקת מס טובה ומוכשרת שזמנה בידה

משה כחלון / צילום: תמר מצפי
משה כחלון / צילום: תמר מצפי

רוב-רובה של חקיקת המס מגיע לכנסת מרשות המסים, ליתר דיוק מהמחלקה המשפטית של רשות המסים. לפני שנים רבות פורסם מחקר המצביע על הכשלים של מבנה זה. אעמוד על חלקם בקיצור המתבקש.

עובדי ועובדות המחלקה הם עובדים מסורים, חרוצים, מיומנים, נאמנים ומביני עניין. עם זאת, הם נתונים ללחץ עבודה שאינו מקובל. תחומי העיסוק והאחריות שלהם רבים מדי.

הם עוסקים בייעוץ שוטף לרשות המסים ולכל פקידי השומה בכל הארץ, לרבות חיבור הנחיות והוראות; הם מייעצים לפרקליטות ביחס לטיפול המשפטי הכרוך בערעורים משפטים, ובכלל זה שלב ההחלטה על הוצאת שומה בעלת השלכות רוחב משפטיות, ניהול משא-ומתן עם נציגי נישומים כשמדובר בהחלטות כבדות, ההחלטה אם להמשיך בערעור על השומה בבית המשפט המחוזי, על ערעורים לבית המשפט העליון ועל ההחלטות לבקשה לדיון נוסף; הם שותפים לתהליך קבלת ההחלטה על עיצוב מדיניות אזרחית ופלילית בנושאי מס ובנושאי הלבנת הון; בניהול שיתוף-פעולה עם רשויות מס ורשויות אכיפה זרות; בניהול משא-ומתן ביחס לאמנות מס בינלאומיות וכריתיתן; בנושאי החלפת מידע עם רשויות זרות; במלחמה בפשע המאורגן; בעדכון הידע המשפטי המקומי, במדינות אחרות, בארגונים בינלאומיים לרבות ה-OECD ובמאמצים הבינלאומיים המתגברים בנושא תחרות מסים לא נאותה ותכנוני מס (BEPS); בייעוץ שוטף לרשויות מינהל שונות בכל שנוגע לשאלות מיסוי, כספים ומידע פיננסי. אין ספק - לחץ העבודה אדיר.

חקיקת מסים דורשת מיומנות מיוחדת. בראש ובראשונה שלוות נפש; ראייה לטווח ארוך; לימוד וניתוח האלטרנטיבות השונות והשפעתן על כלל המשק; הבנה ורגישות לזכויות חוקתיות; הפנמה של הרעיון שבדמוקרטיות המס נועד לממן את הוצאות הממשלה הנבחרת בהתאם לעקרונות ידועים - לפחות מאז ימי אדם סמית - של "מס טוב". והחשוב ביותר: שתפקיד המס לשרת את הציבור. שאם יש צורך בהגדלת נטל המסים, ההגדלה צריכה לבוא באמצעות חקיקה, באופן שווה על כלל הנישומים, בהתאם לעקרונות ולדוקטרינות מקובלות; לא בגחמות, לא בשליפת פתרונות "יצירתיים" לא מקובלים ולא בהיענות ללחץ היסטרי של הממונה על התקציבים.

חקיקת המס מחייבת גם ידע גדול בתורת המימון הציבורי; בעקרונות המס האופטימלי. בפתיחות ובלימוד של ההשפעות על החברה, על הסולידריות החברתית, על היעילות הכלכלית, על המורל הציבורי, על החשש מבריחת מוחות, על היצע העבודה, על משיכת הון, על יעילות השקעות ועל איתנותו של המשק.

כל הדברים הללו דורשים משאב יקר-ערך - זמן ומתינות. לחץ העבודה שבו נתונים אנשי הלשכה המשפטית לא מותיר בידם את המשאב הזה.

בנוסף, יש לזכור כי אנשי הלשכה המשפטית שעוסקים במטלות שהוזכרו לעיל מגבשים דעה מסוימת, על-פי רוב חד-צדדית המוטה לטובת פקידי השומה והאוצר וכנגד הנישומים. לא תמיד קל להשתחרר מקיבעון מחשבתי. הרצון הטבעי של כל אחד "לנצח" בעימות מביא את אנשי הרשות לאובדן שיקול-דעת נקי, ועלול לגרום להם להמשיך את המאבק ו"לנצח" בשלב החקיקה. לפיכך אנו עדים ליוזמות חקיקה לא מובנות, לא רצויות ולא יעילות, הנוגדות מושכלות יסוד דוקטרינליות ושוחקות עקרונות חוקתיים ודמוקרטיים.

בנוסף ראוי לזכור כי בתקופות מסוימות אגף התקציבים מצליח לאתר בעלי תפקיד ברשות המסים שניתן להפעיל עליהם לחץ, והוא משליט את רצונו בבוטות ובדרישות להעלאת הגבייה בכל מחיר. גם במחיר של עיוות פרשנות נכונה וראויה להוראות חוק; גם באמצעות יצירת תובנות ודוקטרינות שאינן מוכרות בשום שיטה, שהשפעתן ארוכת-הטווח היא קשה; גם במחיר פגיעה בעקרונות חוקתיים של שוויון וחופש העיסוק. גם בחוסר עיקביות ויצירת טלאי על טלאי על פקודת מס הכנסה שנוסחה על-ידי השלטון הבריטי ב-1947.

דוגמאות לחקיקה וליוזמות חקיקה לא ראויות לא חסרות. אסתפק באזכור מקרה אחד שבו רשות המסים דחפה ועודדה את תיקון 168 לפקודה, שבעיניי מסמל את סוף עידן הציונות. פורמלית התיקון נועד לעודד עלייה והשבת יורדים הביתה. בפועל הוא פגע בעקרונות חוקתיים, הפר כללים ברורים של ארגון ה-OECD, הביא לנהירה מסיבית של בעלי הון ישראלים ללונדון והעשיר את קופתם של עורכי דין ורואי חשבון ישראלים שטיפלו בתכנוני המס שהתיקון אפשר.

המבנה המקורי של משרד האוצר כלל יחידה עצמאית - הממונה על הכנסות המדינה. לזמן מסוים יחידה זו אכן פעלה בנמרצות ובעצמאות, אך אט-אט מעמדה נשחק. מאבקים כוחניים בוטיים דחקו את רגליהם של הממונים ושל יועציהם המשפטיים עד שתפקידם נמוג.

מנגד, משרד המשפטים ומחלקת החקיקה שם הם בעלי ידע מוכח ומוניטין ראויים. בוגרי המחלקה אינם להוטים להשתלב בעולם העסקים עם סיום תפקידם. חלק ניכר מהם מגיע לתפקידי שיפוט. הם ראויים לעסוק גם בחקיקת המסים.

מכאן לעצה הרביעית לשר האוצר המיועד משה כחלון: תן ידך להעברת מחלקת חקיקת המס למשרד המשפטים (הניסיון מלמד כאמור שאין טעם להחיות את המחלקה תחת הממונה על הכנסות המדינה). שתף פעולה עם שר/ת המשפטים. דאגו ביחד להקמת מחלקה טובה, מוכשרת שזמנה בידה.

ברור שהיוזמה לעיצוב ולגיבוש המדיניות חייבת להישאר בידי האוצר, אך מלאכת החקיקה חייבת לעבור למחלקה מקצועית שגם תבקר משפטית וחוקתית את היוזמה וגם תנסחה להצעות חוק.

■ הכותב הוא מומחה לדיני מסים וחקיקה פיסקאלית באוניברסיטת חיפה.