מסמך המלצות: "מערכת הסנקציות נגד חייבים אינה יעילה"

הגברת שקיפות המידע על לווים, תוך הפחתת הסנקציות על חייבים - אלו הן שתיים מההמלצות העיקריות של מסמך מדיניות חברתית, שפרסם מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל. המסמך מפרט, כי מדיניות הסנקציות כלפי חייבים בישראל היא נוקשה יותר מאשר הסנקציות במדינות מערב אחרות. זאת, כאשר האפקטיביות של מדיניות הסנקציות הנוקשה מוטלת בספק.

מחבר המסמך, ד"ר אשר מאיר, מציג בו נתונים על השימוש המועט בנתוני אשראי בישראל, וטוען כי שיפור הנתונים והגברת השימוש בהם (מהלך שמקודם בימים אלו), יאפשרו להפחית את אי-העמידה בתשלומים של לווים מלכתחילה, ולהפחית בהתאם את מספר חדלי הפירעון.

מסמך המדיניות מפרט, כי עד שנת 1993, כליאת חייב לתקופות קצרות, בגין אי-תשלום חובות, הייתה נעשית בישראל כדבר שבשגרה. באותה שנה, 1993, ניתן פס"ד שחייב לבצע חקירת יכולת מקיפה לחייב, בטרם הוראה על מעצרו, דבר שהוריד דרסטית את מספר החייבים שנאסרו. בשנת 2011 בוטלה בחוק האפשרות למאסר של חייבים, למעט במקרים קיצוניים של אי-תשלום חובות של מזונות.

ד"ר מאיר מפנה למחקר אחר שערך, המראה כי שני השינויים המשמעותיים הללו בתחום הסנקציות נגד חייבים, לא הביאו לשינוי משמעותי בשוק האשראי הישראלי, לרבות בתחום היקפי הגבייה. לטענתו של מאיר במסמך המדיניות, הדוגמה הזו - של השפעתם המועטה של שינויים כה משמעותיים במשטר הסנקציות על שיעורי הגבייה - היא אחת מן האסמכתאות, שהאפקטיביות של סנקציות למניעת אי-תשלום חובות מוטלת בספק. לגישתו, יש להחליף את משטר הסנקציות הנוקשות במשטר של הרתעה באמצעות מידע גלוי.

השפעה זניחה

מאיר מפרט במסמך המדיניות, כי המצב הקיים היום בישראל, הוא כזה של סנקציות נוקשות יחסית למדינות מערב אחרות. "בישראל נהוגה מערכת סנקציות מכאיבה וייחודית נגד חייבים שאינם מסוגלים לשלם את חובותיהם. סנקציות אלו אינן יעילות ואף אינן צודקות, שכן החייבים אינם מואשמים בשום פגם. לסנקציות אלו, ובפרט לעיכוב יציאה מן הארץ ולהגבלות על ניהול חשבון בנק, יש עלות כלכלית ואנושית ישירה, ועקב כך נפגע שוק האשראי בצד הביקוש. סביר להניח, שלסנקציות אלו יש השפעה חיובית בצד ההיצע, אבל השפעה זו מצטיירת כזניחה".

לשיטת מרכז טאוב, אחת הדוגמאות למשטר הסנקציות הנוקשה שעדיין נהוג בישראל, נוגע לאלו המוגדרים כ"חייב המוגבל באמצעים". לתואר הזה "זוכה" מי "שאינו מסוגל לשלם את כל חובותיו בתקופה הקבועה בחוק, גם אם יעשה מאמץ גדול". חייב המוגבל באמצעים עשוי לספוג "עונשים" אף שלצורך הגדרת הסטטוס שלו, לא נדרש שתהיה כל כוונת זדון מצידו או פעולה בלתי כשרה, כמו פיזור צ'קים ללא כיסוי בכוונה תחילה. ההגבלות על אדם כזה יכולות לכלול עיכוב יציאה מן הארץ, הגבלות על השימוש בחשבון בנק, בצ'קים ובכרטיסי-אשראי, ואיסור להיות בעל-עניין בחברה.

מאיר סבור כי "מדובר בסנקציות בעייתיות במיוחד לנוכח העובדה שהן מקשות עוד יותר על החייב לשלם את חובותיו, כרוכות בסבל אישי ניכר, ובפגיעה חמורה ביכולת ההשתכרות שלו". אף שמאיר מציין, כי בשנים האחרונות ניכרת מגמה של הקלה בסנקציות, מדובר עדיין במדיניות מחמירה ביחס לנהוג בעולם.

מניעת "סיכון מוסרי"

מסמך המדיניות מראה במקביל, כי ישראל (לפחות נכון לעכשיו), מפגרת אחר העולם המערבי בתחום השקיפות של נתוני האשראי, והשימוש במידע על לווים. באיזה מידע מדובר? - מידע על היסטוריית האשראי של אזרחים, על מוסר התשלומים שלהם בעבר, המבוסס על היכולת של גופי אשראי להחליף מידע ביניהם באמצעות מאגר מידע מרכזי הכולל נתונים על הלוואות, תשלומים באשראי, תשלומים באמצעות צ'קים, חריגות בחשבון ועוד.

למעשה, מדובר, לפחות בקירוב, ביוזמה שמקדם שר האוצר משה כחלון, לתיקון חוק נתוני אשראי, יוזמה שכבר אושרה בקריאה ראשונה בכנסת. על-פי הצעת החוק, יוקם מאגר נתוני אשראי מרכזי באחריותו של בנק ישראל, אשר יכיל נתונים על משקי-בית ועסקים קטנים. את הנתונים למאגר יספקו הגופים הפיננסיים וגופים ציבוריים, כגון לשכת ההוצאה-לפועל, כונס הנכסים הרשמי, ומערכת בתי-המשפט.

החוק בנוסחו היום, מאפשר לגופים פרטיים שונים להחזיק מאגרים על נתוני אשראי, אך מאחר שהנתונים על התנהלות לווים בחשבונות הבנק והאשראי שלהם, אינם נגישים לגופים אלו, נפגעת האפקטיביות של מאגרי נתוני האשראי הקיימים.

לטענת מאיר, בשיתוף מידע לגבי לווים יש כדי לשפר את תפקוד שוק האשראי ולהפחית את מספר החייבים המגיעים לכדי חדלות-פירעון. זאת, בין היתר, מהסיבה שמידע שקוף, זמין וגלוי יאפשר לנותני האשראי לצמצם את מספר ההלוואות הניתנות ללווים בעלי רקורד בעייתי, וגם בשל הרציונל של מודעותם של לווים לכך שאי-החזר הלוואה עשוי לפגוע בדירוג האשראי העתידי שלהם, וביכולתם לקבל אשראי בעתיד. לפי מאיר, דירוג אשראי אישי יכול להוות כלי הרתעתי וחינוכי עבור לווים, שיש בו כדי להקטין את ה"סיכון המוסרי", שלווים יבחרו לא להחזיר הלוואות.

אחד הנתונים המעניינים במסמך המדיניות נוגע למספר הבקשות לקבלת דוחות אשראי, לפי חוק נתוני אשראי בנוסחו הנוכחי. מאיר מציין, כי ב-2012, מספר הבקשות לדוחות אשראי צרכני היה נמוך למדי: רק כמיליון בקשות המשקפות בקשה אחת עבור כל חמישה אזרחים, בקרב האוכלוסייה הבוגרת בישראל.

בארצות-הברית, שבה קיימת מערכת נתוני אשראי אישי מתקדמת, בדומה לזו שעומדת כיום על הפרק במסגרת הצעת החוק החדשה, ניתנו 13 דוחות אשראי לכל מבוגר, כלומר, פי 80 יותר מאשר בישראל. מה שמבסס את המסקנה שבישראל יש מעט מאוד מידע על לווים, והרבה מאוד סנקציות על לווים שלא עמדו בהתחייבויותיהם; וכן את הטענה שייתכן, כי לו היה קיים המידע המלא, לווים אלו לא היו מקבלים אשראי מלכתחילה.

מצד שני, חוסר המידע פוגע בלווים כשירים, שמידע חיובי על מוסר התשלומים שלהם היה מסייע להם לקבל אשראי ביתר קלות, ובתנאים טובים יותר.

בפרק המסקנות מציין מאיר כי "ממצאי המחקר הנוכחי מיישרים קו עם ממצאי הדוח הממלכתי לסקירת התועלת שיש במעבר למשטר שיתוף מידע מלא.

"מניסיונן של מדינות בעלות מאפיינים רלבנטיים דומים לאלה של ישראל, שהנהיגו שינויים מהותיים במשטר שיתוף המידע, יש בסיס איתן לצפות שמעבר כזה בישראל יהפוך את האשראי הצרכני לבר-השגה וזמין יותר למשפחות בעלות יכולת החזר טובה".

הליכים לגביית חוב - 12 שנים בממוצע

במסגרת הכנת מסמך המדיניות של מרכז טאוב, נערך מדגם שעקב אחר 120 תיקי פשיטת-רגל במשך "תקופת חיים" של חמש שנים מיום הפתיחה - בין 2007 לבין 2012. הנתונים שחושף המדגם מסקרנים, אך יש לקחת אותם בעירבון מוגבל בשל גודל המדגם הקטן.

מהמדגם עולה, כי רק מיעוט התיקים שנפתחו, הוגשו על רקע חוב צרכני של משק-בית - כ-31% מן התיקים. זאת, בעוד 57% מן התיקים נפתחו על רקע חוב עסקי. עוד עולה, כי 7% מהתיקים נפתחו כשברקע מעשים פליליים דוגמת חייב שנפל קורבן לגניבה או למרמה. כ-4% מהתיקים נפתחו על רקע של מתן ערבות של החייב לחוב שלא מיוחס לו באופן אישי.

ממצא מסקרן נוסף נוגע לסטטוס התיקים שכן נגעו לחובות של משקי-בית מתוך אותם 120 תיקים שנכללו במדגם. הדיון בכמעט מחצית מבקשות פשיטת-הרגל לא הסתיים תוך חמש שנים. וכך, בשנת 2012, חמש שנים לאחר פתיחת התיק, בכ-47% מן התיקים טרם הוחלט דבר בבקשת פשיטת-הרגל. כ-31% מן התיקים נגמרו בדחיית הבקשה, וכ-22% בלבד מן התיקים נגמרו במתן הפטר לחייב.

נתון מעניין נוסף נוגע להתמשכות כלל ההליכים לגביית החוב, באותם 120 תיקים. לפי מסמך המדיניות, "פתיחת התיק לפשיטת-רגל אינה תחילתה של הסחבת המשפטית ומסכת התלאות שעוברים החייבים שמסתבכים. כמעט בכל המקרים קדם לפנייה תהליך ממושך במערכת ההוצאה-לפועל. בממוצע, הפונים לפשיטת-רגל ב-2007 החלו תהליכים מטעם ההוצאה-לפועל כבר בשנת 1995. כלומר, הטיפול הממוצע אורך 12 שנים".